美国现代社会福利制度是以保障社会成员的基本经济和社会安全为宗旨设计的,主要包括社会保险、社会救济和社会服务三大类项目,经过70年来的实践和发展,逐步形成了一套独具特色的社会保障体系,发挥了经济发展的“保护器”、社会稳定的“安全阀”和利益冲突的“调节器”的作用,其成就有目共睹。但是,由于制度设计的局限性和政策实施的复杂性的影响,社会福利制度的负面效应和潜在危机,如“福利依赖”、“道德缺陷”、家庭危机、开支浩大、人口老化等问题,也日益显露出来。20世纪70年代国际石油危机带来的经济“滞胀”困境,更使入不敷出的政府财政雪上加霜,社会福利制度成为美国朝野上下诟病的对象。从此开始了美国社会福利制度由扩张到紧缩的转型过程。美国社会福利制度的形成、发展和转型受到美国经济、政治、社会、历史、文化传统和价值观念等多种因素的影响,本文仅就美国社会中两种主要政治理念---自由主义和保守主义对社会福利制度安排的影响以及两者的相互作用、兴衰消长作些分析。
一、自由主义与美国社会福利制度
美国是一个移民国家,自由主义可以说是美国的立国之本,《独立宣言》和美国宪法体现了美国的自由主义传统。托克维尔认为,与欧洲人相比,美国人生来就是自由、平等的。美国学者路易斯·哈茨(Louis Hartz)在他的名著《美国的自由主义传统》(1955年)一书中进一步论证了自由主义是在美国惟一占主导地位的政治传统。但是,从自由主义发展史和现实政治生活中我们可以看到,在美国,“自由主义”( liberalism)或“自由派”( liberal)一词的用法多种多样,含义也不尽相同,甚至可以用在政治观点和立场截然相反的人物身上。大体说来,在19世纪末之前,在美国居于支配地位的主流政治理念是古典自由主义( classicliberalism) ,它由个人主义、理性主义、资本主义、宪政主义和人民主权等基本思想构成,其核心价值和优先考虑的问题包括个人自由、财产私有、自由放任、有限政府等。后来又受到“优胜劣汰”、“适者生存”的社会达尔文主义思想的浸染。美国古典自由主义的突出特点是对政府权力的强烈怀疑和对自我奋斗的充分肯定。这些特点在这一时期美国的社会福利制度方面得到了体现。这就是福利救助的志愿性和分散性。志愿性,即福利救助主要是个人、家庭、社区、教会和民间慈善团体等的志愿行为,而非政府行为,联邦政府很少介入。分散性,即福利救助地方主导,各自为政,没有全国统一的社会福利制度。这种无为而治的制度安排是基于美国人的这样一些理念:在一个井然有序的社会中,每个人都应当对自己的命运负责;勤勉和节俭就能够带来成功;凡是一个人凭自己的力量能够做到的,就不依赖群体;凡是一个小团体凭自己力量能够做到的,就不依赖政府。
19世纪末期以来,随着美国工业化和城市化的迅速发展以及新移民的大量涌入,贫富悬殊以及与此相关的各种社会问题日益突出,社会改革的呼声日渐高涨,至20世纪初,“进步运动”席卷美国。在此过程中,通过政府干预市场运行、增加社会福利项目等手段,来达到既维持经济发展又维护社会公正的做法得到越来越多的美国人的认同,许多州政府承担起了部分社会福利的责任。例如,从1910年到1913年有22个州实施了工人补偿金法, 1911年至1913年有19个州通过了母亲和寡妇抚恤金法律,从1914年起以州为单位的养老金计划也开始出现。因此,这一时期是主张保持相对较弱政府的古典自由主义受到挑战的时期,也是主张加强政府干预的现代自由主义---社会自由主义( social liberalism) 开始兴起的时期。
1929年秋天开始的经济大萧条造成了前所未有的大规模失业和贫困,不仅严重影响了美国的经济与社会,而且深刻改变了美国人的传统政治理念。更多的美国人意识到自由放任的市场经济不能有效地保障公共利益,也不可能满足现代社会的所有要求,更不可能在危机时刻为公众提供必要的保障。而地方政府和民间慈善团体因受自身资源的限制,也无力向公众提供所需要的福利保障。因此,联邦政府应当担当起调节经济和保障公民社会福利的责任。于是,在危机时期依然固守古典自由主义信条的胡佛(Herbert Hoo2ver)总统最终被美国人民抛弃,而以应对经济危机为目的、以加强政府干预为特点的罗斯福( Franklin D. Roosevelt)“新政”则应运而生。1933年罗斯福签署《联邦紧急救济法》,开始由联邦政府为失业者提供直接救济或工作救济,从而结束了过去以志愿救助为主的美国社会福利制度。1935年罗斯福签署以老年保险、失业保险和向老年人、盲人、需赡养的儿童以及其他遭遇不幸者提供援助为主要内容的《社会保障法》,宣告了美国现代社会福利制度的诞生,确立了社会福利制度的基础框架和发展方向,是美国政治和社会发展史上的一个里程碑。如果说在罗斯福上任之前,社会福利计划还没有被视为经济复兴的核心计划,还被认为是短期的应急措施的话,那么罗斯福上任后,社会福利措施逐渐成为新政最重要的内容,也成为新政最主要的成就。罗斯福新政使得联邦政府一改过去不干预经济和社会事务的传统,直接插手经济运行,不仅负起维护经济正常运转的责任,而且还“负起了保证每个美国人的最低生活标准的责任”。①新政致力于保护公民避免经济不幸和个人不幸,同时保护美国人的居住权利和就业权利。罗斯福曾援引林肯(AbrahamLincoln)总统的观点来论证政府干预的合理性:“我相信亚伯拉罕·林肯的话,他说:‘为人民群众去做他们需要做、但做不到、或者依靠他们分散的个别的力量所无法自己做好的事,这就是政府的合理的宗旨。’”②有人认为,“1929 至1939 年这十年间,公共福利与救济事业的进展,比起美国殖民地建立后300年间的进展还大。”③这无疑是罗斯福新政的功劳。罗斯福新政标志着古典自由主义让位于社会自由主义。从此自由主义与新政联系起来了,民主党成了自由主义的代表,支持扩大政府权力的人成了自由派,反之则被称为保守主义。米尔顿·弗里德曼(Milton Friedman)对19世纪末以来,尤其是20世纪30年代之后美国自由主义含义的变化有着精辟的概括。他指出:在经济政策上,“十九世纪的自由主义分子认为,扩张自由是增加福利和达成平等最有效的方法;而二十世纪的自由主义分子则认为,福利和平等或者是自由的必要条件,或者是自由的替代品。二十世纪的自由主义分子,以福利和平等之名,倾向于赞同古典自由主义分子所极力反对的政府干预和家长主义政策之复苏。”在政治事务上,“十九世纪时的自由主义分子都喜好自由,从而害怕无论是来自政府或个人的集权,所以他赞成政治分权。而二十世纪的自由主义分子则致力于行动,并相信只要是权力落在表面上受到选民控制的政府的手上,必然会产生好的结果,因此赞成集权的政府。”④
从罗斯福新政到20世纪70年代,是社会自由主义在美国政治生活中居支配地位的时期,也是美国社会福利制度不断扩张的时期。其间虽然有艾森豪威尔(Dwight D. Eisenhower)共和党政府试图朝保守主义方向倾斜,但因大势所迫,他最终在社会福利问题上采取了温和立场,基本上延续了之前民主党政府的新政方针和福利计划。正是因为50年代美国两大党在自由主义福利制度上达成了一定的共识,使得一些学者为时尚早地宣布了美国“意识形态的终结”。⑤自由主义的凯歌行进也给了社会改革家们推进社会福利制度的信心。这一时期联邦政府逐渐扩大对社会福利事务的介入,社会福利制度持续扩张。例如, 1944年出台帮助军人重新适应平民生活的《军人再调整法》;从1950年到1972年《社会保障法》共修正9 次,社会福利项目不断增加,受益面日益扩大,福利水平进一步提高。尤其是1964年约翰逊(Lyndon B. Johnson)总统提出“伟大社会”计划,宣布无条件地“向贫困开战”,社会福利制度的扩张达到了顶峰,这一时期通过了《经济机会法》、《食品券法》、《医疗照顾法》、《高等教育法》等上百项社会福利立法,其势头超过了新政时期。但新政是为了使美国摆脱经济危机,而“伟大社会”则是要让美国彻底摆脱贫困。至70年代中期,美国已经形成了一套比较完善的社会福利体系,建立起了一个保障美国人民生、老、病、死、伤、残、鳏、寡、孤、失业、贫困、教育等都能得到救助的社会安全网。正如杜鲁门(Harry S. Truman)总统在《社会保障法》10周年庆典上所说:“社会保障已经成为美国生活方式的一个必不可少的组成部分。”⑥
二、保守主义与美国社会福利制度
在美国, 保守主义( conservatism ) 或保守派( conservative)的概念与自由主义或自由派一样,使用广泛,但含义很多,有时甚至自相矛盾,需要根据使用时的具体语境加以确定或区分。但一般说来,保守主义倾向于守旧,主张维护历史形成的传统,反对社会的重大变革。而在以自由主义为主流传统的美国,所谓保守主义就是维护古典自由主义的传统和价值体系。因此,保守主义的基本信念和立场与古典自由主义有承继关系,在很大程度上是一致的:都强调个人责任、信奉自由放任、主张有限政府等;对待政府插手的社会福利事务多持否定态度。在美国社会福利制度形成和发展的过程中,保守主义的政治理念实际上起着掣肘和牵制的作用。在社会自由主义崛起之际,体现保守主义政治理念的是共和党总统胡佛。他坚守个人自由、企业自由和政府不干预原则,不赞成联邦政府直接从事福利救济,主张让私人企业发挥主动精神。胡佛强烈反对罗斯福把“自由主义”一词用在新政上,认为那是“假自由主义”,因为“真自由主义不是竭力去扩大官僚机构,而是竭力去限制它。”⑦他宣称自己才是“真自由主义”。但较量的结果是,罗斯福的社会自由主义取代了胡佛的放任自由主义,从而彻底改写了美国自由主义的历史。从此以后,以政府干预为特点的罗斯福新政的传统,尤其是现代社会福利制度的传统,成为美国社会中一种新的主流政治传统。
在20世纪30年代至70年代的40多年中,虽然社会自由主义在美国居支配地位,但作为社会自由主义的对立面和挑战者,保守主义的政治理念及其对社会福利制度的影响一直存在,只是相对于前者而言处于弱势和守势而已。50年代,保守派攻击新政自由主义是一种危险的意识形态,是新自由派权势集团用来控制社会的一种手段,认为它会导致美国“走上一条从福利主义到社会主义再到极权的共产主义的不归路”,因此要求回到美国人“强烈的个人主义( rugged indi2vidualism) ”传统上来。⑧ 1964年共和党总统候选人巴里·戈德华特(Barry Goldwater)公开打出了保守主义的意识形态旗帜,向当时仍占上风的自由主义共识以及正在扩张的社会福利制度发起挑战。他自称是传统的保守派,关注经济、社会和政治三个方面的普遍自由,认为“保守主义运动是建立在这样一个简单的信条基础之上的,即人们有权过自己喜欢过的生活,只要他们这样做的时候不妨害他人。”⑨尽管戈德华特竞选失利,但却冲击了美国自由主义的共识,张扬了保守主义的政治理念。
1968年尼克松(Richard M. Nixon)当选总统之际,社会自由主义依然左右着美国政坛。尼克松为了在自由派主导的政治舞台上一显身手,不得不把自己的一些保守主义理念隐藏起来。⑩在总统竞选中,尼克松汲取戈德华特失败的教训,从来不公开攻击社会福利制度。在当选总统后,尼克松虽然痛斥“福利欺诈和福利懒汉”等弊端,但并没有采取废止社会福利计划的行动,相反,保持了自由主义的福利制度结构,甚至提出了有保障的家庭收入计划等大胆的福利改革建议。但是,尼克松的上台说明了美国保守主义暗流涌动,虽然它不代表美国自由主义共识的结束,但却在许多方面是这种共识结束的开始。因为由工人阶级、美国黑人和中产阶级自由派组成的自由派联盟是1932年罗斯福新政以来民主党成功的基石,约翰逊时期社会福利制度的扩张就是在美国中产阶级和工人阶级选民的支持下进行的,而到60年代末期,这一联盟已经出现破裂的迹象,其表现就是美国中产阶级和工人阶级选民的观点日益保守,越来越多的美国人开始自称为“保守派”。民主党自由派的支持率明显下降,自由主义社会福利政策遭遇强烈反弹。
尼克松在60年代后期的一次演讲中声称他代表了美国人的“沉默的多数”,而这个主要由美国中产阶级构成的“沉默的多数”对美国福利制度规模的扩大以及随之而来的自身税收负担的增加非常关注,因为不断增加的福利开支和税收负担给他们造成了巨大的压力。有证据表明,“从1953年到1976年,富裕家庭的税收负担增加了46% ,而一般家庭的税收负担增加了92. 4% ”。［11］这也从一个侧面说明了为什么在尼克松年代,保守主义势力一直在稳步发展。尼克松时期关于变救济性福利为“工作福利(workfare) ”、通过税收分享“还权于民”［12］等保守主义的政策主张为此后20年,包括罗纳德·里根(Ronald Reagan) 、乔治·布什(George H. W. Bush)在内的共和党政府在社会福利制度上的立场定了调子。
到70年代中期,保守主义在美国逐渐形成气候,以至于民主党总统候选人吉米·卡特( J immyCarter)在1976年竞选时大谈解决“福利价值观”问题的必要性,当选后要制定“注重工作和注重家庭的综合计划”、进行“不比现行制度成本更高的福利改革”,lx成为战后第一个具有保守主义倾向的民主党政府。1980年里根当选总统,标志着保守主义终于取代社会自由主义成为在美国社会中居支配地位的主流政治理念。
聚集在里根麾下的是一个派系不同、主张各异的各种保守势力的联盟。这些势力出于不同的原因都对从“新政”到“伟大社会”期间确立的自由主义政治制度,尤其是社会福利制度不满。其中一派是理想幻灭的自由派知识分子,他们人数不多,但因为多是报刊编辑和评论家,因此影响很大。他们自称是新保守派( neoconservative) 。代表人物有欧文·克里斯托( Irving Kristol) 、诺曼·波德霍雷茨(Norman Podhoretz) 、内森·格拉泽(Nathan Glazer)等。新保守派与保守派的一个重要区别在于,保守派是从反国家主义的意识形态上反对社会福利制度和要求取消福利国家的,而新保守派支持最低限度的福利国家。内森·格拉泽认为自由主义社会福利政策的主要代价是破坏了社区与教会、族群和家庭等解决问题的传统制度之间的联系,结果使得更多的人依赖政府帮助,进一步削弱了解决问题的传统结构。这是新保守派对社会福利制度的典型批评。新保守主义赞成给需要帮助的人予以援助,使他们靠自己的努力过上体面的生活,但是反对过度地扩大社会福利、将“机会平等”变为“结果平等”。许多新保守派激烈批评约翰逊总统“向贫困宣战”的结果,赞同里根所谓的“贫困赢得了战争”［14］的说法。例如,克里斯托认为向贫困开战带来的结果是:福利人口大爆炸,甚至发生在经济繁荣、失业率下降之时;福利不仅未能如预料那样帮助维系穷人的家庭,尤其是黑人家庭,反而加速了它们的瓦解;穷人陷入贫困陷阱,不想脱贫;挑动一部分人对另一部分人不满,起到了按阶级或种族分裂人民的作用。［15］
而里根旗下保守派观点的代表作是乔治·吉尔德(George Gilder)的《财富与贫困》和查尔斯·默里(CharlesMurray)的《失地: 1950-1980年的美国社会政策》。这两本书尖锐地批评了自由主义的社会福利政策,主张用保守主义政策取而代之,因此被奉为里根福利问题的“圣经”,对80年代里根政府的福利政策产生了巨大影响。其主要观点是:美国的自由主义福利制度缺乏必需的相互义务,造成穷人得到太多、回报太少;导致贫困增加、非婚生育和家庭破裂;增加了有工作的美国人的不必要的税收负担。因此,两位作者呼吁结束自由主义的福利国家,认为有必要进行激进改革而不是继续尝试修正现行制度。吉尔德认为最好的福利制度是“把紧急援助、严格的实物福利和儿童津贴这三项---都低于艰苦劳动所得报酬的水平---紧密结合起来”, ［16］而默里则走得更远,要求彻底废除所有的联邦福利计划和“收入补贴结构( income support structures) ”。［17］
里根的保守派联盟还包括从60年代后期的“沉默的多数”中产生和发展而来的保守主义的“新右派( the New Right) ”。他们对所有的政府计划都持极度怀疑态度,认为“美国经济竞争能力的日益衰退、家庭结构的不断削弱和道德品质的普遍下降”都与社会福利脱不了干系。［18］
里根对待社会福利制度的态度与胡佛、尼克松等共和党总统的保守主义立场是一致的,所不同的是里根执政时期具备了把这种保守主义的政治理念付诸实施的主客观条件。客观上,“福利依赖”、“道德缺陷”、家庭危机、开支浩大、税赋加重等社会福利制度的负面效应日益凸现,加之石油危机带来的经济“滞胀”困境,使人们对民主党政府从新政到伟大社会延续下来的扩大社会福利和联邦政府干预的政策日益不满。里根正是利用了人们的不满和人心思变,在竞选期间成功地推销了他的保守的反福利主义的意识形态,甚至赢得了工人阶级选民,乃至工会成员家庭的很高的支持率,而这些人曾经是民主党的基础选民。里根有一句经常被引用的名言:“对一般美国人来说,信息很清楚,自由主义不再是答案---它就是问题。”［19］上台之后,里根竭力扭转新政以来联邦政府权限和社会福利规模不断扩大的趋势,践行小政府、少干预和减福利的保守主义理念,在大规模降低税收的同时,大幅度削减政府社会福利支出,强调“工作福利”,下放联邦政府的权力并寻求社会福利事业的私营化。而里根的保守主义遗产被老布什完全继承下来。由于受制于民主党控制的国会,里根和老布什都没能如愿地对美国的福利制度进行实质性的改革,但所谓的“里根革命”彻底破坏了自由主义的根基。
如果说80年代新保守派因为支持有限的福利国家而与保守派有所区别的话,那么随着美国政治的向右转,新保守派与保守派越走越近。到了90年代,新保守主义与保守主义在很大程度上合而为一了。保守派不再像其前辈那样,认为有必要确认自己是美国自由主义的真正传人。现在,自由主义成为一个“脏词( dirty word) ”,而保守主义则被认为是有自己传统和立场的美国主流政治理念。保守派对自由主义社会福利制度的不断攻击严重破坏了这一制度的合法性和公众对它的支持。
在这种背景下赢得1992年总统大选胜利的民主党人克林顿(W illiam J. Clinton)不得不向保守主义倾斜,竭力与本党确立的自由主义社会福利制度保持距离,宣称自己是走在兼具自由主义和保守主义两者优点的“第三条道路”上,是所谓的“新民主党人”。克林顿在竞选时的承诺:“结束我们所知道的福利”是针对那些对福利制度不满和关心所谓“福利依赖”问题的大多数美国人的,实际上承认了民主党自由主义福利制度的失败。这是很少民主党人愿意做的事情,因为民主党人往往只谈论“旧制度”的缺点,只有共和党人才极力鼓吹自由主义福利制度的失败。
克林顿上任后奉行第三条道路福利政策,力图在保护弱势群体和保持基本社会安全网的自由主义立场与强调个人责任和工作福利的保守主义观念之间取得平衡。克林顿政府曾试图推行全民医疗保险,但在保守主义的干扰下最终未能成功。随着1994年保守派金里奇(Newt Gingrich)领导的共和党在国会选举中取得胜利,克林顿实际上丧失了通过自己的福利改革计划的能力。为了竞选连任,几经讨价还价, 1996年他接受了共和党人起草的旨在加强婚姻、个人责任和工作伦理的“福利改革法案”,即《个人责任和工作机会协调法案》。该法案源于金里奇主笔的1994年共和党选举宣言---《与美国的契约》中所描述的反自由主义的全面福利改革计划,直接吸收了80年代以来保守派对自由主义社会福利制度的尖锐批评意见,比以往任何以减少福利依赖和促进工作自立为目标的保守主义福利改革计划走得都远。法案废除了“抚养未成年子女家庭补助(AFDC) ”,用“贫困家庭临时补助( TANF) ”取而代之,从而结束了福利是应得的权利、政府有义务为所有符合条件的家庭提供救济的历史,使救济从原来的无限制的终身福利变成有限制的临时福利。法案一方面给享受福利救济者规定了惩罚性的享受时间限制和参加工作或工作培训等资格限制,另一方面减少用于直接救济和补助的资金比例,增加鼓励和帮助人们参加工作和工作技能培训的资金比例,以促使更多的人努力寻找工作,实现经济自立。“政府为抚养孩子的贫困父母买单的承诺一去不复返了。取而代之的是50个州帮助这些父母找工作的计划。”［20］该法案的通过具有里程碑式的意义,它使新政以来一直盛行的社会福利制度发生逆转,说明克林顿的第三条道路实际上变成了保守主义道路,旧的自由主义的社会福利制度在很大程度上为新的保守主义的社会福利制度所取代,保守派的思想主张终于变成了法律现实。
2000年大选中公开打出“富有同情心的保守主义”旗帜的共和党人小布什( George W. Bush)成功当选总统并在4年后获得连任,这表明进入21世纪之后保守主义在美国政治中依然占据主导地位。布什的“富有同情心的保守主义”政治理念被他竞选时的国内政策顾问斯蒂芬·戈德史密斯( Stephen Goldsmith)解读为“是从依靠大政府来解决社会问题的时代走向我们要对本国人民自治给予充分而正当的信任的新时代的一座真正桥梁”,其三个信条是:第一,相信所有的人都能够做得更好,主张“赋予能力而不是给予权利”;第二,相信“市场的力量”,认为市场竞争是产生社会和经济进步的最有效的手段;第三,相信“有目标的繁荣”,强调成功的社会需要市场以外的文化和精神力量。［21］ 布什连任后又提出要在美国建立一个注重责任、自由和财产的“业主社会(ownership society) ”,让个人有能力、有机会摆脱对政府救济的依赖,成为掌握自己生活和命运的业主。［22］布什的社会政策主张体现了他的保守主义政治理念。例如,他上台后,社会福利遭到一再削减; 2001年和2003 年,两度减少向富人征税;在联邦医疗保险改革上,倾向于保护医疗公司利益集团,而非惠及普通美国民众。他不仅极力维护强调有限政府、个人责任、市场原则等的保守主义社会福利制度,而且力图通过引入个人退休金帐户制度,实现社会保障基金的部分私有化,从而进一步推进社会福利制度的保守主义变革。为此他甚至不惜甘冒政治风险,正如他所说:“社会保障一直被称为‘美国政治的高压线( third rail)??’但是如果你不去碰它,你就不可能处理好它。”［23］因此,尽管小布什的社会保障改革方案受到自由主义者和民主党的强烈质疑和反对,但他一直不改初衷。而作为“新政”主要遗产和自由主义社会福利制度基石的社会保障受到公开的挑战,足以说明保守主义的势力和影响。
三、几点结论
从以上的分析中我们可以得出以下几点看法:
第一,自由主义和保守主义两种主要政治理念对美国社会福利制度的形成、发展和转型产生了深刻影响。如果说自由主义与保守主义的交替贯穿了美国的历史的话,那么可以说美国社会福利制度的进退、伸缩大体上反映了自由主义和保守主义两种政治理念的起伏、涨落轨迹。美国社会福利制度的形成、发展和转型过程是自由主义和保守主义两种政治理念相互较量、交互作用和彼此妥协的过程,自20世纪70年代以来,明显呈现出自由主义走弱、保守主义走强的发展趋势。自由主义理念在促进美国社会福利制度的建立和不断发展方面功不可没,而保守主义的抵制和掣肘则是美国社会福利制度落后于其他发达国家的重要原因之一。
第二,一般而言,在政治理念上,民主党人大多数是自由主义者,主张实施有利于贫困者和底层人民的社会福利政策,而共和党一般倾向于保守主义,更多地代表富人和大企业的利益。但实际情形要复杂得多,不能简单地在自由主义与民主党、保守主义与共和党之间划上等号。因为两党不仅在宗旨和纲领上没有本质的差别,而且在构成和立场上也同样不是整齐划一的,民主党中有保守派,共和党中也有自由派,同时两党都有采取中间立场的温和派。而且,由于社会福利制度具有调和社会矛盾、限制贫富分化、稳定底层情绪的功能,已经成为当今美国社会生活不可或缺的组成部分,成为一种政党政治的工具和重要的竞选议题,因此一直是美国民主党和共和党竞相利用的筹码,两党都希望通过改革社会福利制度来获得民众的支持。也正因为如此,美国的社会福利制度自建立以来虽几经调整,但总体上却是不断增长和扩张的趋势,仅从福利开支占联邦预算的比例从1965 年不到25%攀升到1975 年的43%和1995年的55%便可见一斑。即使是70年代以后的保守主义转型也主要是一些福利项目及运作方式的改变、“救济福利”的减少和“工作福利”的增加等,美国社会福利制度的基本框架结构没有也不会发生根本性的变化。
第三,社会福利制度不是一个孤立和封闭的系统,与其外部环境之间存在着相互依存的关系,因此,虽然政治理念因素在决定社会福利制度安排时起重要作用,但还有经济、政治、文化、伦理和社会等许多其他因素制约和影响着有关福利制度的决策。例如,在保守主义盛行时期,保守派领导人利用福利欺诈的例子,搅起了纳税人对欺诈者和福利制度管理漏洞的不满情绪,但是当保守派真要改变福利政策时,许多不满者并不愿意支持削减抚养未成年子女家庭的福利。原因有二:其一,社会福利是关系到做“正确的事情”的基本道德问题,也就是说,应当帮助那些没有滥用福利制度而且真正需要的人;其二,社会福利制度通过维护社会秩序、救助贫困母亲和儿童、给失业者一个安全网和为单亲家庭提供支持,发挥了复杂的社会和经济作用。
第四,社会福利制度的演变受到主观和客观多种因素的左右和制约,因此是一个循序渐进的历史过程。美国著名经济学家保罗·克鲁格曼( Paul Krugman)在2007年出版的《一个自由主义者的良知》一书中断言2004年大选是保守主义运动的最后一场狂欢,并且预言了自由主义的回归,而在2008年大选中打出“变革”旗号的民主党人巴拉克·奥巴马(Barack Obama)顺利当选,成为美国历史上第一位黑人总统,充分证明了美国人的求变心态,也为自由主义重振雄风留下了充分的想象空间。就社会福利制度而言,发誓守护社会保障制度、反对将其私有化的奥巴马上台,无疑会使保守主义的转型趋势受到遏制。但是,要像克鲁格曼希望的那样,新当选的民主党总统通过实施“新新政(Neo - New Deal) ”而一举扭转多年来保守主义占上风的局面,进而重铸自由主义的往日辉煌,面临的困难很多。除了势力强大的保守派并非僵尸,保守主义随时有可能收复失地以外,社会福利制度调整的必要性和可行性之间存在的巨大差距、社会福利水平升易降难的客观现实以及金融危机的深刻影响,都使问题更加复杂,前景不容乐观。
注释：
①③ (美)威廉·爱·洛克藤堡:《罗斯福与新政:1932-1940年》,商务印书馆1993年版,第378页。
② (美)富兰克林·德·罗斯福:《罗斯福选集》,商务印书馆1982年版,第75页。
④米尔顿·弗利曼:《资本主义与自由》,台北万象图书股份有限公司1993年版,第5 - 6页。
⑤ DanielBell, The End of Ideology: On the Exhaustionof Political Ideals in the Fif ties. Revised edition. Cambridge,MA, Harvard University Press, 1988.
⑥参见自王尔山、王则柯编写:《社会保障在美国》,中山大学出版社2000年版,第158页。
⑦⑧［11］ ［14］ See Brendon O’Connor, A Political History ofthe Am ericanW elfare System: W hen Ideas Have Consequences. Rowman &L ittlefield Publishers, Inc. , 2004, p38、41、166、72.
⑨ Howard Jacob Karger and David Stoesz, Am ericanSocialW elfare Policy: A Pluralist Approach. Fourth Edition. Pearson Education, Inc. , 2005, p. 17.
⑩ See DanielBéland, Social Security: History and Pol2itics from the N ew Deal to the Privatization Debate. UniversityPress of Kansas, 2005, p. 133.
［12］ RichardM. Nixon, Public Papers of the Presidents ofthe United S tates: R ichard N ixon: 1972, Washington: Gov2ernment Printing Office, 1974, p. 52.
［14］ Ronald Reagan, Public Papers of the Presidents of theUnited S tates: Ronald Reagan: 1988 - 89 (B ook 2) , Wash2ington: Government Printing Office, 1991, p. 1315。
［15］ 参见钱满素:《美国自由主义的历史变迁》,生活·读书·新知三联书店2006年版,第230 - 231页。
［16］ (美)乔治·吉尔德:《财富与贫困》,上海译文出版社1985年版,第193页。
［17］ Charles Murray, Losing Ground: Am erican SocialPolicy 1950 - 1980. New York, BasicBooks, 1984, p. 227.
［18］ June Axinm and Mark J. Stern, Social W elfare: AHistory of the Am erican Response to N eed. Seventh Edition. Pearson Education, Inc. , 2008, p. 279.
［19］ Michael Schaller, Reckoning w ith Reagan: Am ericaand Its President in the 1980s, Oxford University Press,1994, p. 22; Robert J. Bresler, Us Vs. Them: Am erican Po2litical and Cultural Conf lict from WW II to W atergate, Row2man & L ittlefield, 1999, p. 89; Brendon O’Connor, A Politi2cal History of the Am erican W elfare System: W hen Ideas HaveConsequences. Rowman &L ittlefield Publishers, Inc. , 2004,p. 157.
［20］ RichardWolf, “How welfare reform changed Ameri2ca”, USA Today, July 17, 2006.
［21］ Stephen Goldsmith,W hat Com passionate ConservatismIs - And Is N ot, in Hoover D igest, 2000 No. 4. See http: / /www. hoover. org/publications/digest/3492491. html.
［22］“Fact Sheet: America’s Ownership Society: Expan2ding Opportunities”, http: / /www. whitehouse. gov/news/ re2leases/2004 /08 /20040809 - 9. html; David Boaz, “Definingan Ownership Society”, http: / /www. cato. org/ special/own2ership_society/boaz. html.
［23］ See Nancy J. Altman, The B attle for Social Security: From FDR ’s V ision to B ush ’s Gam ble, John Wiley & Sons,Inc. , 2005, p. 315.
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