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| 社会管理的实质 |
添加时间:2008/1/20 17:10:09 所在栏目：『劳动组织与管理研究室』 阅读：2930 作者：社会管理技术研究室 来源：
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社会管理有广义和狭义之分。广义的“社会管理”指的是对以物质生产活动为基础而相互联系的人们活动总体的调节和控制，它涉及的是一个具有复杂结构的有机整体，包括政治、经济、文化、教育、外交等社会活动的各个领域。这样的社会管理概念相当于“治国安邦”的意思。狭义的“社会管理”指的是对与政治活动、经济活动等相区别的以人的生活为中心的广泛领域的调节、控制和有序化，主要涉及对人的生育、迁徙与流动、教育、医疗、卫生保健、劳动与就业、社会福利与社会保障、社会组织、社会治安等领域的管理。根据当前提出加强社会管理工作的背景，我们认为，社会管理概念应该定位于狭义上的社会管理。在这个意义上，社会管理主要关心的是政治活动和经济活动范围之外的广大社会秩序问题。
由于现代的社会管理是以法制为基础的，社会管理的根本目的是要实现法治，因而社会管理在实质上不是要控制个人的自由和对违反法律规则的人进行惩罚，而是要将法制变成现实，成为真正意义上的法治社会。有效的社会管理首先需要建立和健全法制。但法制订立的机构是国家权力机关。而国家权力机关代表的是广大公民的集体意志。无论实行什么样的社会制度，国家权利机关都是通过订立法制来体现这样的集体意志。按照现代国家的构架，政府仅仅是执行机构，并不是权力机构。尽管政府在实际上有一定的职权，但这样的职权无非是要执行国家管理机关所订立的法制。而公民如果能够普遍一致地遵守国家管理机关所订立的法制，那样的社会就是法治社会。由此可见，政府的核心作用是将体现公民集体意志的法制变成公民普遍遵守的法治社会。于是，政府就在法制和法治之间起着桥梁作用。由于法治社会需要两个前提条件：一是完备、系统而且合理的法制；二是政府对法制的执行。这两个前提条件缺一不可。没有法制或者法制不健全或者法制本身不合理，都会导致法治社会无法实现。同样，没有政府的执行，法制也无法变成法治现实。这样，法制与法治的中介作用就由政府来承担。这样的中介执行过程就是社会管理过程。
显然，社会管理在实质上就是实现法治社会。由于法治社会需要前述两个条件，而执行法制而实现法治的过程就是社会管理，所以社会管理的水平和状况也要依赖于这两个前提条件的实现状况。例如，如果没有道路交通法规，就无法使道路交通管理法制化，而有了道路交通法规之后，就需要执行，执行的情况也会影响道路交通管理的状况。由于政府在法制和法治之间起的是中介作用，因此执行状况所体现的道路交通管理状况，实际上就是政府的作为状况。
虽然法制是政府执行（政府作为）背后的公民集体意志，但从社会现实来说，人们所感知的往往是政府执行（政府作为）本身。在这种情况下，政府如何恰当地起好中介作用，即将内隐的法制外显为政府作为过程，就显得十分重要。仍以道路交通管理为例：政府有关部门必须恰当地通过道路交通标识、标牌、物质设施等将道路交通法规变成外显的东西，否则执行中就会遇到很多困难。因为政府不能指望也不能假定道路上的每个人都知道或应该知道道路交通法规。在全球化的时代，人员流动非常大而且迅速，即使本地公民知道了这些道路交通法规，也仍然可能有许多的人不知道，有些人甚至没有必要知道（例如旅游者短暂停留后就会离开，他们没有必要了解那么多旅游目的地的所有道路交通法规）。所以，政府所做的中介工作不单单是道路执法，而是许多方面。在其他社会管理领域也是如此，都要求政府发挥多方面的中介作用。-然而，从社会现实来说，社会管理通常很容易被单单理解为政府的中介作用发挥的程度，也很容易被仅仅看作是法制的状况。这是有失偏颇的。
于是，对于社会管理，我们至少可以归纳出这样几个核心要素：（1）社会管理的主体是政府；（2）社会管理在外部表现形态上主要体现为政府在法制和法治之间所起的中介作用；（3）社会管理的状况不仅仅取决于政府执行公民集体意志（中介作用）的状况，也要取决于其背后的法制完备和合理的程度；（4）社会管理的目的是要将公民的集体意志（法制）变成现实（法治）。
（作者：上海师范大学知识与价值科学研究所所长、都市文化研究中心研究员 何云峰教授）
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