( 内容摘要：社会主义市场经济体制之下，政府的主要职能是宏观调控、市场监管、社会管理和公共服务。那么，在中国，政府的社会管理职能究竟包括哪些内容？政府应该遵循怎样的理念和以怎样的制度设计、管理体制和组织方式去履行这些职能？这些理论关注的社会领域和社会生活的环节不同，有的关注权力，有的关注结构、功能，有的关注日常生活，但一般的研究对象都是广义的社会。相比之下，只有国家－社会框架才对狭义社会的内涵进行了比较深入的探讨。何增科在综合分析了西方学者的各种观点以后，认为就他们的共识来看，与国家对应的社会即公民社会的结构性要素及其特征主要有四个：一是以市场机制和私人产权为基础的、私人自主从事商品生产和交换的经济活动领域，即私人领域；二是团体成员基于共同利益或信仰而自愿结成的非政府、非营利的社团组织，即志愿性社团；三是哈贝马斯的“公共领域”；四是社会运动。与这些结构性要素互为表里、相互支持的基本的社会价值和原则有五个：一是作为公民社会理论基石的个人主义，二是要求个人生活多样化、社团组织多样性、思想多元化的多元主义，三是作为公众在公共领域进行讨论和政治参与前提的政务活动的公开化和公共领域的开放性，四是强调公民参与社会政治生活和制约国家权力的参与性，五是以划定国家行动的界限、反对国家随意干预公民社会内部事务、保证公民社会成为真正自主领域的法治原则。而公民社会最重要的特征是相对于国家的独立性和自主性。 

何增科的分析大致说来是比较全面的，但有一点需要补充，就是他对德国社会学家尤根·哈贝马斯的“公共领域”思想的简单化处理不免有遗珠之憾。哈贝马斯从语源学角度分析了 “公共领域”一词在以德国为代表的西方历史上的结构性变化。他认为，“所谓‘公共领域’，我们首先是指我们社会生活当中的一个领域，其间能够形成公众舆论一类的事物”。在中世纪时期，这样的公共领域是不存在的，最多只有一些由宫廷礼仪和音乐厅、博物馆活动构成的表现式的公共性；早期资本主义时期，随着重商主义的流行，商品和新闻的交流以其革命性的力量催生了与私人领域相对应的公共领域的产生；到18世纪，资产阶级公共领域完全形成，但在结构上是由政治领域中的公共领域、以俱乐部和报刊为代表的文学界公共领域和在经济上和文化上作为公民社会生命中心的“市镇”构成的；18世纪末，资产阶级公共领域逐步演变成以结社为主要形式的公共空间，在这里，等级的炫耀让位于地位的平等，过去由教会和国家权威垄断的话题可以自由谈论，任何人都可以通过市场参与结社的活动和成果R。显然，在哈贝马斯的眼里，结社、公众舆论和具有经济和文化意义的“市镇”是公民社会内部结构的关键词，而公民社会是与市场经济、资本主义和资产阶级的兴起相伴而生的。

不可忽视的是，近十几年来，也有不少中外学者从与国家或国家和经济相对立的角度谈论“社会”的内涵，并按照国家－社会的分析逻辑从中国的历史和现实总之，国家－社会框架下的“社会”主要由五个部分构成，即个人、志愿性社团、公共舆论、“市镇”和社会运动。由此构成的“社会”是一个独立、自主的实体，一种社会价值，一系列社会自组织。私人财产权是这个实体的基础，市场经济是它的必要条件，它透过实施公共伦理标准和行为准则并着力政治家和行政人员，发挥限制国家的作用。 

在结束对国家－社会框架下“社会”成果的提取之前，还有一个内容的分析，本文认为，中国政府社会管理的范围应当包括：个人、社会组织、社会舆论、社会运动。

（一）个人 

个人是社会的基础，但同时，个人又存在着自然人和社会人两个方面。 

与人的自然状态相关的领域包括人的出生、生存、死亡、人口的自然结构和人类生存环境，所涉及的社会管理工作主要包括生育干预、出生登记、医疗卫生、体育健身、社会保障、死亡登记和环境保护工作，目的是延长人的健康寿命，保障合理的人口规模、性别结构、年龄结构和体质结构，维护自然人及自然环境的可持续性。 

与人的社会状态相关的领域包括个人的社会身份、社会适应、全面发展和人口的社会结构，所涉及的社会管理工作主要是：（1）民事登记工作，即以明确人的基本社会身份为目的的登记工作，包括出生登记、死亡登记、婚姻登记、户籍登记、收养登记、人口迁移登记等。民事登记是最基本的社会管理制度，是其他社会制度的基础和依据。（2）社会适应工作，即以解决社会适应问题为宗旨的所有工作，包括帮助因为各种社会原因造成的不能完全适应所在社会角色、社会环境的那些人，如青少年工作、妇女工作、老龄工作、移民工作、退役军人工作和面向病人、失业人员等“问题”人群的社会工作等。（3）人的发展的工作，即文化、教育、目前我国的情况基本上有五种：一是民政部门登记的社会团体、民办事业单位、基金会，二是政府编制部门登记的自收自支和差额补贴的国家事业单位，三是大量未经登记的活跃在基层的地方性、社区性服务组织，四是政府编制部门登记的完全视同全额拨款的国家事业单位进行管理的少数社会团体如中国文联、中国对外友好协会、中国法学会、中国经贸协会等，五是政府全额资助的不需要登记的特殊社会团体如工青妇组织。（２）监督：多数发达国家对社会组织的监督做到了日常化、规范化，而且非常严格，我国则主要依靠的是年度检查制度。（３）查处：主要是对非法结社和合法组织在活动中违反国家法律法规、违反或超越本组织章程进行活动的组织进行取缔、处罚，直至撤销登记，构成犯罪的则依法追究法律责任。（４）保护：主要是以维护其独立性和自治性为目的，从宪法、法律、法规、规章、政策等各个层面保障它们自主开展活动。（５）支持：主要是为它们发表意见提供经常性、规范性的渠道和途径，为它们开展活动提供必要的政策支持和资金资助。 

需要特别指出的是，我国的群众自治组织即城市社区居委会和农村村委会，在性质上也应当属于非政府非营利性社会组织，也是社会管理的主体对象之一。这一点，是与我国的历史传统分不开的。当前，我国政府在城市社区居委会和农村村委会管理方面的职能，主要是：（1）以保证基层群众的自治为根本，引导、指导和推进城市居委会和农村村委会开展以民主选举、民主决策、民主管理、民主监督为核心的群众自治。（2）监督、纠正群众自治过程中的违法、违规行为。（3）通过税收优惠等政策支持、保障群众自治。但与此同时，目前虽然民政部门代表政府行使着指导城市居委会和农村村委会产生、换届、罢免和正常运行的职能，很多地方也以发给村委会、居委会成员证书的方式表示了政府的认可，但政府中却没有专门的法人登记机关对居委会和村委会组织进行法律意义上的登记认定，居委会和村委会还不具备应有的法人资格。  

社会组织的发育与经济发展水平成正相关关系，无论从中国的国情来看，还是从日趋兴盛的、全球性的“社团革命”趋势来看，中国社会组织的发展还有相当大的空间，要成为政府社会管理的主体也还需要一段时间。 

（三）社会舆论 

社会舆论是社会生活的意识系统和观念形态，因而是政府社会管理工作的重要内容。社会舆论以公共场所为载体。在技术、经济不够发达的时期，公共场所主要指人们大规模聚集的广场、会议厅以及其他民间性集会、演说的场所等实体场所；在技术、经济相对发达的时期，公共场所主要指为人们互相交流思想提供平台的各种媒体如报刊、广播、电视，特别是在当今社会日益扩张的互联网等构成的虚拟场所，实体场所已经日渐退居次要地位。随着社会空间的日益扩大、政治民主化程度的不断提高，公共场所尤其是虚拟公共场所的管理将越来越重要。 

从本质上讲，政府对社会舆论是无法“管理”的，最多只能是及时、准确地掌握社会舆论的状况，并在力所能及的范围内加以引导而已。特别是在经济社会发展日益多元化、技术发展日新月异和信息爆炸的情况下，政府能够对社会舆论的主流方向施加影响已属不易，要想全面把握各种社会舆论的动态和走向实际上是根本不可能的。与此相适应，政府对社会舆论的监管也必须从过去习惯了的预防制为主不得不走向追惩制为主，或者说对有形媒体如报刊、杂志、书籍继续实行预防制，而对无形媒体如互联网、广播、电视、短信息等则必须也只能实行追惩制。归纳起来，政府对社会舆论的管理主要采取三种方式：一是通过传统的登记注册、资格要求、出版前批准、交纳保证金和严厉的事前呈查进行预防式管理；二是通过立法明确禁止事项，然后进行事后过失惩罚即追惩的方式进行管理，只要不违反相关法律法规政府便不予干涉；三是政府通过规定媒体社会责任、政策鼓励和直接举办政府媒体、建立社会舆情调查体系等对社会舆论进行思想、路线和舆论导向上的引导。 

当然，社会舆论是社会空间的灵魂，社会舆论主张什么、反对什么，既是公民社会思想和愿望的表达，也是衡量社会与政府之间关系状态的主要标尺。因此，政府究竟如何“管理”社会舆论，既是自身的一个难题，也是社会的一个敏感话题。 

（四）社会运动 

社会运动是一种集体性的社会行为，在政府的社会管理工作中占据着十分重要的位置。从社会运动的发动和组织看，有的是对现实不满的社会群体，有的是合法的社会组织，有不少是在运动过程中逐步形成了自己的组织，也有的就是各级政府本身。从斗争的对象看，有的是为了自己的利益，有的是为了自身的权利，有的是为了某种理想和追求，也有的是为了克服某种天灾或者人祸。从斗争的手段看，有的是非法的如秘密串联、集会煽动、大规模暴动，有的则完全是合法的或者从一开始就把斗争的方式限定在政府允许的范围以内。从激烈的程度看，有最为激烈的革命运动，有波澜壮阔的与自然的斗争，有相对温和的改良运动，也有仅限于舆论鼓噪而没有其他行动或者只是消极对抗的保守运动。从发生的频率上看，社会运动已经成为现代社会的一种常态，随时随地总是有大大小小、各式各样的社会运动在发生、在进行。比如中国历史上的辛亥革命、新民主主义革命、“文化大革命”、近20多年的改革运动，当今西方的工人罢工、女权运动、环境保护运动、反堕胎运动，近几年由我国政府发动的与天灾人祸进行斗争的1998年抗洪救灾、2003年的抗击非典型肺炎疫情，等等。但是，无论何种社会运动，一般都具备三个基本特征：一是参与人数众多，或者一定区域内多数同一群体的人员，或者一定区域内不少基层群众被发动起来共同参与；二是已经影响了正常的社会秩序，迫使政府和社会不得不分出专门或主要的精力来对付和处理它；三是有相对明确的奋斗目标，但也不乏为了持续斗争而把最终目标进行分解、由于被利用而中途改变目标和初始目标不很明确但随着运动的进行目标更加明确的情况。 

对社会运动进行管理是对政府行政能力的集中考验，也是各国各级政府必须面对的课题。一般来说，政府对社会运动的态度无非三种，即制止、引导和利用。（1）对需要制止的社会运动，政府进行行政管理的目标是一是预防，二是制止，使其影响减小到最低限度。要通过社会舆论的分析及时发现苗头性、倾向性的思想、思潮，并加以关注；要通过信息预警系统及时了解、掌握各种社会异常现象；要通过运用各种手段、动员各种资源迅速解决相关问题，使这类可能发生的社会运动不再发生；要通过适当的方式及时、果断地处置已经发生的情况，尽可能缩短这类社会运动的持续时间，降低它们的社会影响。（2）对需要引导的社会运动，政府进行行政管理的目标主要是控制其进展的速度和发展的程度，使之限定在不影响社会秩序的范围以内。这类运动的斗争目标，在当时的政府看来，是合理甚至与政府的中期或远期目标完全一致的，所以用适当的方式跟踪了解其各种动态，随时引导、纠正其偏激的言论、活动和行为，就可以达到为政府所用的目的。（3）为了达到通过常规方式难以达到的目的，政府有时候也利用社会运动这种行为方式对付一些特殊的情况。比如，当流域性、大范围的水灾发生时，政府就会把救灾工作作为压倒一切的头等大事来对待，并为之动员社会各个层面参加进来；当疾病疫情在一个大范围内迅速流行的时候，政府就要打破正常的工作秩序，以社会运动的方式制止疫病的传播；当腐败在难以控制、大肆蔓延的时候，政府也需要以社会运动的方式发动几乎全社会的参与来消除腐败蔓延的根源。

社会运动是各种社会矛盾、社会问题、社会利益的集中的，有时甚至是爆发式的反映，因此从政府社会管理的角度高度重视社会运动并对其进行合理的引导、利用和制止，也反映了政府进行社会管理的综合能力。努力增强政府对社会运动的处置、管理能力，是当今时代各国政府都必须认真面对的一个重大课题。  

二、中国政府社会管理的基本理念 

确定中国政府应当秉持的社会管理理念，必须首先搞清当前国际上对需要政府管理的“社会”的基本定位，并充分考虑中国国情。 

当前国际上对需要政府管理的“社会”的基本定位的界定，主要取决于其对国家与社会关系模式的理解。在这方面，最原始的看法立足于三个基本的理论，即洛克学派、孟德斯鸠学派和黑格尔学派关于国家与社会关系的模式。其中，洛克学派的主要观点是：“社会先于政府而存在”，即“社会首先源自于严格把个人从自然状态解救出来的契约，然后整个新形成的社会接着才建立了政府。政府尽管可被视为至高无上，但它与社会之间实际上是一种信托关系。如果它违背了自己的信用，社会就可以回复其行动的自由”。孟德斯鸠学派的主要观点是：“一个自由社会总是和一定的政治构成相符合的”，“社会是中央权力与一系列根深蒂固的权利间的均衡状态”。黑格尔学派的主要观点是：国家高于社会，公民社会处于自然社会（家庭）与政治社会（国家）的中间地带，由市场经济、自愿组织、警察和司法机构三个部分组成。黑格尔学派的观点实际上隐含着国家权利可以无所不及和社会可以被用作极权统治工具的观点。20世纪法西斯极权主义的理论依据就是黑格尔的这种主张。

在上述三个学派的基础上，约翰·基恩综合了理论界的不同观点，认为对国家与社会关系的不同认识产生了五种不同类型的国家权力型态：一是托马斯·霍布斯的安全国家型态，主张国家至上，“一切有助于增进国家统治能力的都是善良正义的，一切助长臣民对国家的权力提出质疑和抗拒能力的都是邪恶不义的”，但同时承认在市民社会中存在“私域”，臣民个人在私人交易和结社团体中可以尽可能地自己作主。二是洛克的立宪国家型态，主张社会至上，反对主权者可以自由任命其继承者并掌握绝对统治权的主张，认为在市民社会，任何个人不得超越于法律的统治。三是托马斯·潘恩的最小限度国家型态，认为社会是一种绝对的善良，国家是必要的邪恶，“一个越多管理自己的事务从而越少需要由政府来处理的社会，就是越完美的自由社会”。四是黑格尔的普遍国家型态，主张国家与社会相互对立，但国家的权力可以无所不及。五是阿列克西·德·托克维尔的民主国家型态，主张国家与社会相互制约，认为“一个多元的且独立于国家之外的自组织的市民社会是民主的一个不可或缺的条件”，没有社会制约的国家权力是对专制主义的放纵，是危险的。

中国学者按照中国文化的思维逻辑对有关国家与社会的关系模式进行了更容易理解的概括，认为主要有五种：一是公民社会制衡国家，即国家有不断扩张并危及社会的倾向，只有通过独立的公民社会的民主实践，才能有效地控制国家权利的无限扩张。二是公民社会对抗国家，即公民社会与国家是此消彼长的关系，主张把国家限制在最小限度，并尽可能地扩大公民社会的自主活动空间。三是公民社会与国家共生共强，即只有国家与社会各自相对于对方的自主性得到充分保证并彼此处于势均力敌的状态，双方各自的功能才能得到最好的发挥。四是公民社会参与国家，即公民社会中的各个利益团体均可以平等地参与国家的政治事务，或者国家对认可某些大的社团组织拥有职业或行业代表权，并为它们提供了制度化的参与政治的渠道。五是公民社会与国家合作互补，即认为国家与社会并不对立，两者之间也不存在内在冲突，只有在公民社会、国家和商业流域之间建立相互支持、高度合作的关系，世界范围内的民主和经济增长才有望实现R。更有学者根据国家与社会关系的理论总是在国家和社会的强弱关系上纠缠不休的特点，比较直接地提出了强国家－强社会、强国家－弱社会、弱国家－弱社会、弱国家－强社会的四种关系组合。  

在国内外理论界这些认识的基础上，中国学者也提出了中国应当采取的国家与社会的关系模式。目前比较流行的主要有三个：一是邓正来的“良性互动说”。他认为：“作为中国现代化进程的一种战略性思考，这一理论的根本目标在于：从自上而下的角度，致力于营建健康的中国市民社会。透过中国市民社会的建构，逐渐确立国家与市民社会的二元结构，并在此基础上形成一种良性的互动关系，唯其如此，才能避免历史上多次出现的两极摆动，推动中国的经济体制和政治体制改革，最终实现中国的现代化”。而建构中国公民社会的具体策略是“两个阶段发展论”，即“第一阶段为形成阶段，其间由国家和市民社会共举：国家在从上至下策动进一步改革的同时，加速变更政府职能，主动地、逐渐地撤出不应干涉的社会经济领域；社会成员则充分利用改革的有利条件和契机，有意识地、理性地由上至下推动市民社会的营建。这一阶段的活动主要集中和反映在经济领域。第二阶段为成熟阶段，其间社会成员在继续发展和完善自身的同时，逐渐进入‘公域’，参与和影响国家的决策，并与国家形成良性的互动关系”R。二是唐士其的“强国家－强社会说”。他认为：“中国应该探索的是一种‘强国家－强社会’的国家与社会协同发展的新型的国家与社会的关系模式”。他还解释说，这一模式将具有以下几个方面的特征：首先，“社会具有相对的独立性，各种非国家的社会组织在法律许可的范围内享有较为广泛的活动空间，国家行政联系之外的各种社会联系形式在社会生活的协调过程发挥较大的作用”。其次，“国家作为社会总体利益的代表者在尊重社会及其各种组织法律上的独立性的前提下积极介入社会生活过程，对后者的活动进行多种形式的协调和引导，或者为它们创造适宜的活动环境和条件”。第三，“要求建立国家与社会，尤其是各种社会组织之间的一种协同合作、互相监督的良性互动机制”。三是黄宗智的“第三领域说”。他认为，在国家与社会之间有一个第三领域，第三领域在清代、民国和当代中国的不同时期有不同的内容，在当代主要是指村委会、居委会和城市工作单位的行政领导。他说，“在一个为党－国家长期和彻底统治过的社会里，指望如公共领域与市民社会模式所勾画的那种真正独立于国家的社会组织会在一夜之间就兴旺发达，是脱离实际的，除非国家体制自身从内部突然解体。或许未来政治变革的希望应当是在第三领域，而不是在仍被严厉限制着的私人领域。”③在这三种主张中，其中又以“强国家－强社会”的主张服膺者居多。  

本文认为，以上三种说法虽然各有理由但总的说来都有比较严重的缺陷。简单来说，就是“良性互动说”失之乐观，“强国家－强社会说”失之天真，“第三领域说”又失之悲观。“良性互动说”受到西方治理理论的片面影响，高估了国家的“品德”，更高估了社会的“能力”，多少有些食洋不化。“强国家－强社会说”忽视了国家与社会之间此消彼张的关系，殊不知在“强国家”的中国，也许会培育出一个大而弱的社会，但根本不可能有“强社会”的生存空间。而且，无论“良性互动说”还是“强国家－强社会说”，都忽视了中国是一个有着几千年集权统治传统的国家这一重要因素，忽视了中国是由中国共产党作为执政党的这一具体国情。“第三领域说”又折服于中国的专制传统之下，以为在中国这样一个与西方完全不同的特殊国家中，根本不可能产生真正意义上的公民社会，根本不可能有可以与国家相对等的社会空间的出现。当然，三个观点也有共同之处，这就是都强调了培育公民社会的必要性，只是最终目标不尽相同，一个是要求能够与国家良性互动，一个是与国家同样强大，一个则只在狭小的社会领域中有所壮大。中努力寻找“公民社会”的影子。在中国是否存在过公民社会以及中国公民社会的内部结构是什么，美国的萧邦齐（R. Keith Schoppa）、罗威廉（William T. Rowe）、魏斐德（Frederic Wakeman，Jr.）、黄宗智等人和中国学者朱英等，都曾作过比较深入的研究。但是，无论这些研究的结论如何，正如魏斐德指出的那样：“我发现了将哈贝马斯的概念应用于中国之尝试的不恰当性，因为尽管自1900年以来公共空间一直在不断扩大，但这仍不足以使人们毫不踌躇地肯定对抗国家的公民权力。相反，国家的强制权力也在持续地扩大，而绝大多数中国公民看来主要是按照义务和依附而不是权利和责任来理解社会存在的”R。因此，从对中国公民社会的研究中粹取关于“社会”的内涵，基本上是徒劳无益的。 

尽管如此，关于在中国建构公民社会的学术讨论还是相当热烈。在这一类讨论中，也提出了几种内涵不同的“社会”定义。其中，比较有代表性的观点有：邓正来认为，“中国的市民社会乃是指社会成员按照契约性原则，以自愿为前提和以自治为基础进行经济活动、社会活动的私域，以及进行议政参政活动的非官方公域。它的具体内涵是：中国市民社会是由独立自主的个人、群体、社团和利益集团构成的，其间不包括履行政府职能、具有‘国家政治人’身份的公职人员、执政党组织、军人和警察，也不包括自给自足、完全依附于土地的纯粹农民。在中国市民社会中，企业家阶层与知识分子是中坚力量。”唐士其则认为，在国家与社会的分析框架之下，“社会是指在一个特定的民族国家范围内除国家机构与制度（组织和安排）之外的个人、他们之间的群体以及这些构成体之间的联系的总和，但作为社会成员的个人与作为国家成员的个人的身份并不相互排斥”。
 
显然，症结集中在两个重要理论上还是实际上，社会组织建构自身、协调行为甚至有效地决定或影响国家政策的方向，不仅有完全的自由，而且是国家鼓励和期待的。所以，中国的公民社会，至少在现阶段，将以经济发展、社会服务、教育研究、医疗保健和文化娱乐等公益领域民间组织的发展为其鲜明的特征。 

明确了前两个问题，对于第三个问题也就容易回答了。这就是：中国的公民社会从初步形成到走向成熟将是一个相对漫长的过程。在现阶段和可预见的将来，社会领域的形成，将以不断增强自身的自主、自治能力和在经济发展、社会服务、教育研究、医疗保健和文化娱乐等公益领域的发展成熟为主要目标；在未来，公民社会逐步壮大以至能够在各个领域与国家对等抗衡，将成为建构公民社会的必然目标。 

因此，本文主张，中国的国家与社会关系，在可预见的将来，应当采取“强国家－大社会”模式；在未来，最终将形成“国家与社会权力对等”模式。所谓“强国家－大社会”，就是国家拥有维护民族统一、领土完整和发展繁荣的足够权力，拥有控制“社会”内部冲突的足够权力，并始终保持中国共产党的执政地位；社会在经济发展和其他公益领域充分发展、完全自主自治，并拥有影响国家相关政策的制度化渠道及足够的权力和能力，国家与社会之间的利益在很大程度上是完全一致的，而且初步建立起了一套公民社会的立法制度、司法制度、新闻出版制度和结社制度等等。之所以这样设定，是因为国家与社会是一对对立的矛盾体，相互之间是一种此消彼长的关系，“强国家”之下只可能有“大社会”的存在领域，而不可能有“强社会”的活动空间。所谓“国家与社会权力对等”，就是国家的权力和活动领域进一步收缩，而且建立起了一套相对完善的使社会免遭国家扩张和侵犯并维持自身作为公民社会的代议制立法机构、独立的司法制度、自由的新闻出版制度、自由结社制度等等；社会在一切领域均享有充分发展、完全自主自治和影响国家一切决策的能力，特别在左右民族发展的方向等重大问题上拥有与国家同等的权力和能力，其中国家与社会在一切决策问题上处于势均力敌的对等状态。 

三、近二十年中国政府社会管理的历史使命 

要明确中国政府未来20年在社会管理方面的历史使命，必须先对现实中国所处的历史方位及其对政府社会管理工作的客观要求有一个相对准确的判断。那么，目前中国所处的历史和时代背景，对政府的社会管理工作提出了怎样的要求呢？ 

从时代特点的客观要求看，中国政府在社会管理方面是完全可以有所作为的。和平与发展的时代主题，要求政府在重构国家与社会的关系模式，探索建立社会管理的长效机制上做出成绩；世界多极化和经济全球化的发展趋势，要求政府在引进外国先进社会管理思想的同时努力找到一条有中国特色的社会管理之路；综合国力之争而不单纯是经济发展速度之争，要求政府既要重视经济发展也要高度重视社会发展；以信息技术为代表的内容有三项：一是大力开展公民教育，尽快提高公民素质。公民是现代国家的基石，公共精神是现代公民的基本精神。要通过家庭教育、学校教育和社会教育培养人们的社会责任感、合作精神和自我管理能力，使每个公民具备参与社会的本能愿望和相应能力。培养现代公民，是建立现代公民社会的基础。二是放手发展民间组织，创造公民社会载体。没有巨大的民间组织网络，公民社会就无所依托。只有使广大公民在受制于庞大的行政系统的同时，建构起自我管理、自我服务、自我教育的社会参与机制和民间组织网络，才能为每个公民提供参与社会的必要机会。当前的首要任务是积极推动经济发展、社会服务、教育研究、医疗保健和文化娱乐等公益领域民间组织的发展。三是切实保障舆论自由，确保公民意愿的自由表达。舆论自由是公民积极参与公共生活的基本动力，是提高公民社会参与程度的根本所在。缺少舆论自由，公民的公共精神就会大打折扣，民间组织开展活动的积极性就会大受挫伤，公民参与社会的热情就会大为下降。 

（四）基本形成公民社会，是政府社会管理工作的主要目标，也是充分履行社会管理职责的主要标志。在传统中国，与国家存在的同时，社会也是客观存在的。但是，那时的社会只是自然的社会，处在社会的自在状态。现代公民社会是一种完整的、有意识的、被充分组织起来的社会，处在社会的自觉状态。随着社会主义市场经济的发展，现代公民社会取代自然社会已经成为历史的必然，也就成为当代中国人的一种历史使命。然而，公民社会只有现代公民及其组成的民间组织网络，只是拥有了公民社会的外在形式，而其真正的灵魂则是现代个人主义、社会生活的多元化、政治生活的公开化、公民对国家的多方参与、公共领域的法治原则和公民社会自身的独立性、自主性。因此，公民社会的公民，必须是个性得到充分尊重、价值得到充分实现的公民；公民社会的组织，必须是多元发展、独立自主、完全法治的社会组织；与公民社会相对应的国家，必须是尊重法治、政治透明，并能确保社会组织广泛参与各种国家决策的国家。判断公民社会是否形成，根本是看其中的公民、社会组织和国家是否具备了上述特性。而在一般情况下，这些特性又是通过一系列政治制度如议会制度、政党制度、结社制度、新闻出版制度、司法制度和经济、社会制度体现出来的。换句话说，推进公民社会的形成，关键在于建立符合公民社会要求的政治、经济和社会制度。  

（五）积极推动社会结构调整，是政府社会管理工作的重要环节，也是充分履行社会管理职责的重要表现。公民社会是一种拒绝条块分割、拒绝等级化的社会，是一种在各种政治、经济和社会利益面前人人平等的社会，是一种能够代表多数人利益、保障尽可能多的公民权益的社会。所以，中国传统的单位体制、城乡分割的二元体制和普遍贫穷的社会现状，是与公民社会的要求不相符合的。推动社会结构的调整，就是推动单位体制向社会体制即民间组织和社区为主体进行社会自我管理的体制加速过渡，就是积极推动城镇化进程，使村民向市民进而向公民加速过渡，就是尽力控制贫富分化、努力扩大社会中间层，使扁平的、普遍贫穷的社会逐步转变成为贫富差别不大、中间层居大多数的橄榄型社会。在一定程度上讲，合理的社会结构是公民社会最有力量的保障。 

（六）建立健全社会管理体制，是政府履行社会管理职责的重要保证，也是充分履行社会管理职责的重要成果。无论国家与社会的关系孰强孰弱，国家作为整个大社会主要组织者的地位是不会改变的，因此，建立健全社会管理体制是国家不可推卸的基本职责之一。同时，当前中国的社会空间还比较狭小，民间组织的发展还很不充分，公民社会还远未形成，所以，依靠社会自我发展、自我管理逐步建构公民社会，是不现实也靠不住的，必须通过国家的强力推动建立健全社会管理体制，通过强有力的社会管理体制解决社会发展与经济发展不相协调的严重问题。建立健全社会管理体制，关键在于明确社会和政府的职责，明确公民个人和社会团体、民办事业单位、社区以及各级政府的职责。根据公民社会的本质要求，结合中国的具体情况，中国需要建立健全的社会管理体制应当是公民广泛参与、社会自我管理、政府协调支持的社会管理体制。在这里，公民广泛参与，就是通过公民自发组织的各种社会团体、非营利机构和基层社区自治组织，使所有公民无一例外地参与到非政府的社会网络之中。社会自我管理，就是充分发挥各种民间组织和社区自治组织对基层社会的管理职能，协调各种矛盾，防止内部冲突，推进社会教育，维护社会稳定。政府协调支持，就是政府通过各种法律、行政和经济手段，规范公民社会的行为，协调公民社会内部矛盾，解决公民社会内部冲突，保障公民社会的发展沿着尊重个性发展、社会生活多元化和社会自身独立、自主、自治的方向不断前进，推动公民社会的发展、壮大。三者之中，公民参与是基础，社会自我管理是主体，政府协调支持是辅助。 

在未来20年，要完成上述政府社会管理的任务，则必须采取以下几项重大措施： 

（一）明确提出并积极实施以人为本战略，使之上升到国家战略的高度。以人为本是社会发展的灵魂。要根据以人为本的要求，重新审视各项政治、经济和社会制度，重新审视各项经济社会发展计划。要把有关人的生存问题的工作如医疗卫生、社会保障、社会安全、环境保护等真正放到一切工作的基础地位，把有关人的发展问题的工作如民事登记、文化教育、民间组织、社会舆论等工作摆上政府的主要工作日程，使所有有关人的生存、发展问题的工作与经济发展工作处在一个适当的关系和位置上。 

（二）明确提出并积极实施经济与社会协调发展的战略。目前，我国社会发展滞后于经济发展已经成为不争的事实，尽快弥补社会发展这块短板已经成为全面建设小康社会的主要任务之一。要下功夫在不长的时期内使我国的医疗卫生事业有一个飞跃，使社会保障制度能够持续稳定地为广大公民提供生活保障，使社会治安提高到保障人民群众能够自由安全地参与各种经济社会活动的水平，使环境保护工作真正成为各级政府和全体公民的自觉意识，使民间组织和社区组织成为全体公民参与社会的基本载体，使社会结构不合理的状况得到明显改变，使人文社会科学的发展得到真正的重视，为全体公民的社会适应、个性发展、价值实现提供充分条件。  

（三）积极推进改革，为社会发展注入活力。 

第一，不断改进执政党的执政方式，努力提高执政党的执政水平。根据宪法，中国共产党是中国的执政党。这是我国政治制度的主要特点。在推进社会发展、提高社会管理水平的过程中，中国共产党的意识、态度、决策，特别是执政水平和执政方式无疑有着举足轻重的作用。因此，从中国共产党做起，明确中国国家与社会的关系模式，明确国家的职责范围，明确社会的空间大小和内部原则，提高执政水平，改进执政方式，是提高公民社会参与程度、建构公民社会、调整社会结构、建立社会管理体制的首要前提。 

第二，积极建立并不断完善国家与社会之间规范化、制度化的磋商机制，保证双方意见和决策的充分透明。社会参与和影响国家决策的程度，是社会成熟程度的根本标志。只有建立规范化、制度化的社会参与决策的制度，才能确保公民社会作用的发挥，才能使国家与社会关系的既定目标得到充分实现。因此，改革各级党委、人大、政协的决策和参政议政制度，使各种民间组织和社区自治组织的意见得到充分、及时的表达、尊重和采纳，是促进公民社会成长、推动社会发展进步的根本措施。 

第三，大力推进结社制度和新闻出版制度的改革，为公民社会的发展、壮大提供有力支持。如果说公民社会参与和影响国家决策是公民社会的根本目的，那么结社自由和新闻自由就是推动公民社会成长壮大的主要手段。结社自由能够使公民社会的发展具备必要的载体，新闻自由能够使公民社会的意识得到充分表达。当前，我国结社制度改革的主要任务是按照多元发展、独立自主、完全法治的要求培育民间组织的发展，重新审视社团管理的某些基本理念和制度规定，保障公民自由结社权利，改革双重管理体制，增加民间组织数量，提高民间组织质量，变成立登记严格审批成立之后疏于管理为放宽成立审批条件严格日常监督管理。我国新闻出版制度改革的主要任务是调整媒体结构，压缩官办媒体数量，支持民间媒体发展，规范媒体行为准则，放宽设置条件，严格日常管理。 

第四，大力推进社会工作专业化职业化进程，使一切需要帮助的人融入社会、回归社会。任何人终其一生都有可能遭遇生存和发展的困难和障碍，在我国这样一个人口众多的发展中国家社会工作的需求量是相当庞大的，所以，大力推动社会工作的专业化职业化就是一项十分必要和刻不容缓的任务。目前，我国的社会工作教育已经起步，但是与之配套的职称制度、职业制度还远未建立，亟需从社会氛围、制度建设等各个方面加大力度，推动社会工作的发展，把以人为本的原则真正落到实处。