美国总统乔治·W·布什2006年3月16日发表《美国国家安全战略报告》，全文如下： 同胞们： 美国正在打战。我们面前的重大挑战需要我们制定这样一个战时国家安全战略。我们的重大挑战是，在一个鼓吹憎恨和谋杀的攻击性意识形态煽动下，恐怖主义在不断升级。对这一点，美国人民在2001年9月11日那一天有了充分认识。这个战略体现了我们最神圣的使命：保护美国人民的安全。 美国还有一个前所未有的、为未来和平打下基础的机会。促成我们历史的理想——自由、民主以及人的尊严——正越来越鼓舞着世界各国及人民。由于自由国家向往和平，自由的进步将使美国更为安全。 这些不可或缺的优先选项——发动并赢得反恐战争，推动自由以取代暴政和绝望——4年多来已经主导着美国的政策。 我们继续对恐怖分子网络进行打击，我们的敌人因此而变得虚弱，但是还没有被打败。 我们和阿富汗人民一起推翻了塔利班政权——“基地”组织的保护者——并扶持了一个新的民主政府取而代之。 我们让全世界的注意力集中到危险武器的扩散问题上——尽管在一问题上仍然存在巨大挑战。 我们支持在大中东地区推广民主——这个做法遇到了挑战，但也取得了很少有人预知或预期的进步。 我们与世界上所有主要大国建立了稳定的合作关系。 我们更加努力刺激经济发展及经济发展所带来的希望——我们把这些努力集中到推动改革和收获成果上。 我们领导一支国际联军，把伊拉克的独裁者赶下了台。这个独裁者对待自己的人民残酷无情，对自己的国家实行恐怖统治，对国际社会进行公然挑衅，寻求并使用大规模杀伤性武器。 我们和伊拉克人一起战斗，确保建立一个团结、稳定以及民主的伊拉克——一个位于中东心脏地带的新的反恐战争盟友。 我们看到了巨大的成果，面临了新的挑战，并随着环境的改变修正了我们的方法。我们还发现，捍卫自由给我们带来了损失和悲伤，因为自由已经决定了谁是敌人。我们一直知道，反恐战争需要付出巨大牺牲——在这场战争中，我们失去了一些十分优秀的同胞。恐怖分子采取令人注目的谋杀手段——从费卢杰的街头到伦敦的地铁——以试图打击我们的决心。针对这种敌人——丧尽天良或毫不犹豫地把目标对准无辜民众的敌人——的战斗一直困难重重。我们的工作远远没有完成。 美国现在面临一个选择：胆怯之路还是自信之路。胆怯之路——采取孤立主义和保护主义，退缩和防御——吸引了那些只发现我们面临的挑战太艰巨、却看不到我们拥有的机会的人。然而历史教会我们，每一次美国领导人选择这条道路，挑战只会变得越来越大，错失的良机使子孙后代缺乏安全感。 美国政府选择了自信之路。我们选择充当领袖者，放弃孤立主义；我们追求自由和公平的贸易以及开放市场，放弃保护主义。我们选择现在应对挑战，而不是把它们留给后代。我们在国外与敌人作战，而不是坐等他们进入我们的国家。我们寻求改造世界，而不是仅仅让世界改造我们；我们影响事件，使其朝改善的方向发展，而不是受这些事件的摆布。 我们选择的道路与美国外交政策的伟大传统是一致的。与哈里·杜鲁门和罗纳德·里根的政策一样，我们走的路带给我们理想的国家目标和实现这些目标的现实方法。 为了在这条路上走下去，我们必须维持并增强我们的国家实力，这样我们就能在威胁和挑战危及我们的人民或者我们的利益之前应对它们。我们必须维持一支无人能及的军事力量——不过我们的实力并不仅仅建立在武力的基础上。它还依赖经济繁荣和充满活力的民主。并且它依靠强大的联盟、友谊以及国际机构，这些联盟、友谊和国际机构让我们能够与其他国家一起为了同一目的促进自由、繁荣与和平。 我们的国家安全战略建立在两个支柱上： 第一个支柱是推进自由、公正和人的尊严——致力于结束暴政，推进有效的民主制度，并通过自由公平的贸易和明智的发展政策促进繁荣。奉行自由的政府对他们的人民负责，有效地管理国家，并推行能惠及本国国民的经济和政治政策。奉行自由的政府不会压迫本国人民或者攻击其他奉行自由的国家。建立在自由基础上的和平和国际稳定是最可靠的。 我们战略的第二个支柱是领导数量越来越多的民主国家，应对形势的挑战。我们面临的许多问题——流行病的威胁，大规模杀伤性武器的扩散，恐怖主义，人口贩卖，以及自然灾害——都是跨国界的。有效的国际合作对解决这些问题至关重要。然而历史证明，只有我们尽到自己的职责，其他人才会尽到他们的职责。美国必须继续充当领袖的角色。 乔治·W·布什 2006年3月16日于白宫 一.美国国家安全战略概述 美国的政策是在每一个国家和文化中寻求并支持民主运动和民主制度，最终目标是结束世界上的专制统治。当今世界，政权的基本特征与政权中的权力分配一样重要。我们治国术的目标是帮助建立一个由管理有方的民主国家组成的世界，这些国家能满足本国公民的各种需求，并在国际体制中负责任地行事。这是给美国人民提供长久的安全保障的最好方法。 达到这个目标需要几代人的努力。美国正处于一场长期战争的初始阶段，类似我们国家在冷战初期面临的情形。在20世纪，自由战胜了法西斯主义和共产主义的威胁。然而现在一个新的极权主义意识形态形成了威胁，这种意识形态不是建立在世俗哲学的基础之上，而是建立在对一种妄自尊大的宗教歪曲的基础之上。它的内容可能与上个世纪的意识形态不同，但是其手段是一样的：偏狭、谋杀、制造恐怖、奴役以及压制。 我们必须像我们的前辈们那样打好基础，建立我们国家应对面前的挑战所需要的制度。以下几章将集中阐述几个基本使命。美国必须： ·支持争取人的尊严的努力； ·强化联盟，打败全球恐怖主义，并努力保护我们自己和我们的朋友免受袭击； ·与其他国家合作，平息地区冲突； ·使我们自己、我们的盟国和朋友免受敌人大规模杀伤性武器的威胁； ·通过自由市场和自由贸易，催生全球经济增长的新时代； ·通过开放社会和建立民主的基础设施，扩大发展的领域； ·与其他主要的全球力量中心一起制定联合行动议程； ·转变美国国家安全机制，以应对21世纪的挑战和机遇； ·抓住全球化的机遇，应对全球化的挑战。 二.支持争取人的尊严的努力 A.2002年国家安全战略概要 美国必须捍卫自由和公正，因为这些原则对世界上每个人而言是正当而合法的。这些关于人的尊严的无可厚非的要求在民主国家最能够得到保障。美国政府将致力于在世界上推动人的尊严，称赞自由，谴责侵犯人权，并拨出适当的资源促进这些理想。 B.2002年以来取得的成功和面临的挑战 2002年以来，自由、民主和人的尊严在世界各地的传播有了显著的进展： ·阿富汗和伊拉克人民已经用民主政权取代了专制统治。 ·在阿富汗，塔利班的专制统治已经被一个自由选举产生的政府取代；阿富汗人制定并通过了一个保证他们的权利和自由的宪法，这在他们的历史上是前所未有的；民选的立法机构可以在政府中充当人民的代言人。 ·在伊拉克，一个专制政府被推翻；超过800万伊拉克人参加了该国第一次自由和公正的选举投票；一个经过自由协商制定的宪法在全民投票中获得通过，大约1000万伊拉克人参加了这次投票；而且，在一个由公众决定的宪法框架内，将近1200万伊拉克人选举出了一个长期政府，这也是该国历史上第一次。 ·黎巴嫩人民拒绝了粗暴的外国干涉。埃及人民进行了更为开放但仍然存在问题的选举。沙特阿拉伯采取了一些初步措施，让本国公民在政府中有更多的发言权。约旦在开放政治进程上有了进步。科威特和摩洛哥也在推动政治改革议程。 ·发生在格鲁吉亚、乌克兰以及吉尔吉斯斯坦的“****”给欧亚大陆带来了自由的新希望。 ·随着权力的和平移交，司法独立和依法执政的增加，选举做法的改善以及政治权益和经济权益的扩大，非洲、拉美以及亚洲地区的民主有了进一步的发展。 人类对自由的向往是普遍现象，但是自由的进步并不是必然的。没有自由国家的支持，自由的传播就会受到我们面临的挑战的阻碍： ·许多政府正处于政治发展的脆弱阶段，需要巩固民主机制——赢得民主选举的领导人需要坚持民主原则； ·一些政府倒行逆施，逐渐损害人民享有的民主自由权； ·一些政府并没有把有效的民主制度和繁荣的好处带给人民，导致他们易受煽动家的影响和利用，这些煽动家散播反自由市场的独裁主义思想； ·一些政府寻求把经济自由与政治自由分开，在不给予人民基本权利和自由的同时追求经济繁荣； ·在许多国家，暴政以最残酷的形式长期存在。 C.前方的路 美国一直以来都在支持自由，因为这么做反应了我们的价值观，并增进了我们的利益。它反应了我们的价值观，因为我们相信，对自由的向往存在于每一个人的心里，对人的尊严的需要不分国界、不分文化。 支持自由增进了我们的利益，因为自由在国内的存在越来越依靠在海外推行自由的成功。尊重国民的尊严和对自由的向往的政府通常都会对其他国家作出负责的行为，而粗暴地对待本国人民的政府也会威胁其他国家的和平与稳定。因为民主国家是国际社会中最负责的成员，推动民主是一项最有效的长期措施：可以加强国际稳定，减少地区冲突，打击恐怖主义及支持恐怖活动的极端主义，以及扩大和平与繁荣。 为了保卫我们的国家和尊重我们的价值观，通过领导国际社会努力结束暴政并推行有效的民主，美国寻求在全球推广自由。 1.明确目标：结束暴政 暴政是野蛮、贫困、动荡、腐败以及灾难的集合体，在专制者和专制制度的统治下成形。生活在朝鲜、伊朗、叙利亚、古巴、白俄罗斯、缅甸和津巴布韦等国的人民对于专制统治有着切身体会；他们每天都要面对这个冷酷的现实，忍受煎熬。与它们毗邻的国家也知道专制统治的后果，因为专制者在国内实行暴政会导致外国的不稳定。所有专制统治威胁着在世界范围内推广自由，一些专制政权寻求发展大规模杀伤性武器或者支持恐怖主义，也威胁着我们的切身安全利益。 专制统治并非不可避免，最近的事件也揭示了专制者的下场。20世纪被称为是“民主的世纪”，因为专制政权一个接一个地倒下，而民主政权取而代之。在上个世纪中期，世界上二十多个国家的政府属于民主政权；50年后民主国家的数字已经超过了120。民主革命涉及所有文化，所有大陆。 尽管专制政权的支持者寥寥无几，但是还需要更多的人起来反对它。在当今世界，没有其他国家的支持，或者至少是容忍，专制者的统治就不能持续下去。要结束专制统治，我们必须号召自由世界一致声讨专制政权施加给人民的压迫、虐待和贫困——并号召它们一致行动起来，应对专制者给世界安全带来的危害。 结束专制统治并不意味着世界上所有的问题都会结束。纷争、疾病、混乱、贫困以及不公正等问题的存在都会超过专制政权，在最后一个专制政权垮台后，民主国家还要长期面临这些问题。然而决不能容忍专制政权——这是一种人为的罪行，而不是自然的现实。 2.明确目标：推进有效的民主制度 随着专制政权的垮台，我们必须帮助刚获自由的国家建立有效的民主制度：建立尊重人权、对公民负责和对邻国负责的国家。有效的民主制度应该： ·尊重并拥护基本人权，包括宗教自由、信仰自由、言论自由、集会自由、结社自由、以及新闻自由； ·对本国公民负责，顺应民意，特别是当人民投票改换政府时； ·有效地行使主权，并维持国内秩序，保护司法系统的独立性和公正性，惩罚犯罪，实行法制，并抵制腐败； ·限制政府的权力范围，保护公民社会的机构，包括家庭、宗教团体、志愿者组织、私有财产、独立的商业和市场经济。 在有效的民主国家，自由是不可或缺的。政治自由、宗教自由和经济自由齐头并进，并相互促进。一些政权开放经济，而同时试图限制政治或宗教自由。这种做法行不通。随着时间的推移，当人民能掌控自己的经济生活时，他们也会坚持要求对自己的政治和个人生活有更多的控制权。然而，如果经济进步不能跟上步伐，政治进步也会受到危害。我们将利用经济援助、发展援助、贸易以及良好的管理方法等手段，帮助确保新的民主国家不会为经济停滞或腐败盛行所累。 选举是一个自由社会的最显著标志，而且可以在推行有效民主制度的进程中扮演关键角色。但是只有选举还不够——它们必须有其他价值观、权力和制度的补充，才能带来持久的自由。我们的目标是实现在民主制度保护下的人类自由。 个人或团体参加选举必须包含他们对所有公民平等、少数人权益、公民自由、自愿与和平的权力交接以及和平解决分歧的信奉。有效的民主国家还需要制定保护个人自由并确保政府对它的公民有求必应和负责的制度。必须有一个独立的媒体为公众提供信息，并促进思想的自由交流。必须有可以自由竞争的政治团体和政党。法制必须得到一个独立的司法部门、一个专业的法律体制以及一支诚实和称职的警察力量的支持。 最近在巴勒斯坦举行的选举中，哈马斯候选人赢得了胜利，这是对这些民主原则的考验。巴勒斯坦人民在一个自由、公正和包容的过程中进行了投票。 巴勒斯坦人民已经在选举中作出了自己的选择，现在，采取必要措施给巴勒斯坦人民带来和平、繁荣与立国的重任已经转移到了他们选举出来的人身上。哈马斯一直被美国和欧盟定性为恐怖组织，因为它支持恐怖主义，并有意杀害无辜平民。国际社会已经表明，武装组织和民兵组织与建立一个民主国家之间有着根本冲突。国际社会还表明，巴以两国冲突解决方案要求民主进程的所有参与者放弃暴力和恐怖行动，接受以色列的生存权，并按照中东和平路线图的规定解除武装。这些要求是明确、坚定和一贯的。如果哈马斯彻底放弃其恐怖主义根源并改变与以色列的关系，那么和平与立国——美国政府的坚定目标——的机遇之门就会向它敞开。 当选的哈马斯代表还有一个机会和责任坚持民主政府的各项原则，包括保护少数人权益和基本自由，以及承诺建立一个循环、自由和公正的选举进程。通过遵守这些原则，新的巴勒斯坦领导人可以证明他们对自由的承诺，并帮助给巴勒斯坦领土带来持久的民主。但是任何民选政府如果拒绝遵守这些原则，那么它就不能被视为完全民主的政府，不管它以什么方式上台。 3.我们将如何推动自由：目标注重原则 方式注重实效 我们有责任推动人类自由。然而自由不能强加；它必须是一种选择。任何国家的自由和民主方式将反映该国人民独特的历史、文化和习惯。 美国将站在每一个国家提倡自由的人一边，给他们以支持。尽管我们的原则是一致的，我们的策略却是不同的。它们在一定程度上将反映每一个正从专制走向民主的政府的转化程度。对有些国家，我们将采取听得到、看得见的措施要求其立即改革。而对另外一些国家，我们将提供更多默默的支持，为其将来的改革打下基础。当我们考虑采取哪种方式时，什么是推动自由事业进步的最有效方法就是我们的行动指针，同时我们还要权衡其它对美国人民的安全和福祉至关重要的一些利益。 在结束专制统治和推动有效民主的事业中，我们将充分使用政治、经济、外交以及其它一切我们可以利用的手段，包括： ·谴责侵犯人权； ·公开支持受压制国家的民主改革者，包括在白宫、国务院以及美国大使馆与他们举行高规格的会见； ·利用对外援助支持自由公正的选举、法制、公民社会、人权、妇女权益、媒体自由以及宗教自由的发展； ·给民主社会提供援助，并训练其军队，以支持文官治军和军队尊重人权； ·对于那些不顾人民利益实行压迫统治的人实行制裁； ·鼓励其他国家不支持实行压迫政策的政权； ·与其他民主国家合作，在特定的国家和地区推动自由、民主和人权； ·加强和增加新的计划，如“泛中东和北非计划”的未来基金会、民主国家共同体以及联合国民主基金； ·与非政府组织和其他公民社会组织建立创造性的伙伴关系，支持并促进它们的工作； ·与现有的国际机构和地区性组织进行合作，如联合国、欧洲安全和合作组织、非洲联盟以及美洲国家组织，帮助实现它们的民主承诺，并帮助那些缺少民主宪章的地区建立民主宪章； ·支持在多边机构中谴责严重侵犯人权和自由的行为； ·鼓励外国直接投资和外国援助进入那些承诺实行法制、打击腐败并承担民主责任的国家； ·缔结自由贸易协定，鼓励一些国家加强法制、加大打击腐败的力度并进一步承担民主责任。 这些手段必须加以充分利用，保护世界范围内面临特定危险的自由：宗教自由、妇女权益以及深陷残酷的贩卖人口网络的男人、女人和儿童的自由。 ·通过与在宗教上偏狭的恐怖主义敌人作战，我们捍卫人类的第一自由：人民有权根据他们自己的良心选择信仰，而不受国家、多数群体或者一个希望规定其他人必须信仰某种宗教的少数群体的压制。 ·如果一个国家有一半人口受到压迫并被剥夺基本权利，那么这个国家就不是自由国家。我们肯定妇女与生俱来的尊严和价值，并有力地支持她们充分参与社会的各个方面。 ·贩卖人口是现代奴隶制的一种形式，我们正努力把它彻底消除。后人将不会原谅那些对这种行为不管不问的人。 我们承诺推动自由，同时也是在承诺，在各国政府和人民艰难地向有效的民主国家转变时，我们与他们并肩努力。在实现这种转变之前，我们不会抛弃他们，因为不成熟的民主容易引起冲突，也容易被恐怖分子所利用。我们不会被向民主转变所遇到的挑战吓住，转而固守独裁主义的虚假稳定。 美国最亲密的盟友和朋友是那些我们与之拥有相同价值观和相同原则的国家。任何国家越能显示它们尊重本国公民，并遵守民主原则，它们与美国的关系就可能越紧密、越牢固。 美国将领导和号召其他国家与我们一起进行共同的国际努力。所有自由国家都有责任共同支持自由，因为所有自由国家都会因为自由的进步而受益。 三.加强联盟以挫败全球恐怖主义，防止对美国和盟国的袭击 A.《2002年国家安全战略概要》 挫败恐怖主义需要制定长期战略和打破旧有模式。我们正在同势力遍及全球的新敌人作战。美国不能再单纯靠威慑让恐怖分子敬而远之，也不能在单纯靠防御措施在最后关头拦住他们。我们必须与敌人战斗，让他们疲于逃命。为了我们的努力取得成功，我们需要盟友和盟国的支持和一致行动。我们必须同其他国家合作，让恐怖分子与幸存所需的条件相隔绝：安全的庇护所、经济援助、某些单一民族国家出于历史原因而给予的支持和保护。 B.目前的形势：胜利与挑战 反恐战争并未结束。美国的安全性比以前提高了，但还称不上安全。就在敌人适应我们的胜利的同时，我们也必须适应。我们的胜利成果很丰硕： ·“基地”组织失去了在阿富汗的庇护所。 ·有伊拉克人加入的多民族联盟正在积极致力于在伊拉克的反恐战争。 ·“基地”网络严重削弱。“基地”网络中参与“9·11”事件的大多数成员，包括这场袭击的策划者哈 立德·穆罕默德，已经被捕或被处决。 ·国际上达成了普遍和日益强烈的共识，不能以任何事业为理由蓄意杀害无辜者。 ·很多国家已经联合起来对抗恐怖主义，在执法、情报、军事和外交活动领域实现了史无前例的合作。 ·在“9·11”事件之前本来构成问题的很多国家如今日益成为解决方案的一部分——而且这种转变是在没有破坏重要地区友好政权的稳定的情况下出现的。 ·政府与国会合作实施了重要改革，例如《爱国者法》，它在提高安全性的同时也保护我们的基本自由。 然而，敌人不会就此屈服，我们也面临着一些旧的和新的挑战： ·现在的恐怖网络更加分散，不像以前那样中央化。他们更加依赖以一个共同信念为基础的小型团体，不像以前那样听命于一个中央指挥机构。 ·尽管美国政府及其盟友破坏了很多次袭击，我们还不能做到阻止所有袭击。恐怖分子在很多地方发起了进攻，包括阿富汗、埃及、印尼、伊拉克、以色列、约旦、摩洛哥、巴基斯坦、俄罗斯、沙特阿拉伯、西班牙和英国。而且他们仍然在为了向我们、我们的盟友和盟国发动破坏性更大的袭击而寻找大规模杀伤性武器。 ·进行中的对伊战争一直被恐怖分子的宣传攻势扭曲为争取支持的理由。 ·一些国家，例如叙利亚和伊朗，继续在国内窝藏恐怖分子并支持国外的恐怖活动。 C．前景 从一开始，反恐战争就既是武器交锋，也是思想交锋——一场反对恐怖分子并反对他们凶残的意识形态的战争。短期来看，这场战斗涉及利用军队和国家权力的其他工具来杀死或捕获恐怖分子；不让他们有庇护所或控制任何国家，阻止他们获得大规模杀伤性武器；切断他们的支持来源。长期来看，要取得反恐战争的胜利意味着要取得思想交锋的胜利，因为将清醒的人转变为愿意残害无辜的杀手的正是思想。 尽管反恐战争是思想的战争，但并不是宗教的战争。我们今天面对的多国家的恐怖分子利用受尊重的伊斯兰宗教为一种极端的政治理想服务：通过恐怖主义和颠覆来建立一个拒绝一切政治和宗教自由的极权主义帝国。这些恐怖分子将“圣战”的概念歪曲为杀死那些被视作叛教者或不信教者——包括基督徒、犹太人、印度教徒、其他宗教传统，还有所有持不同意见的穆斯林。实际上自“9·11”以来，这些恐怖袭击大多发生在穆斯林国家——大多数受害者都是穆斯林。 为了有效进行这场思想战争，我们必须清楚什么会、什么不会引起恐怖主义： ·恐怖主义不是贫穷的必然产物。参与制造“9·11”事件的人有很多属于中产阶级，很多恐怖分子首脑，例如本·拉丹，是在优越的环境中长大的。 ·恐怖主义不单纯是反感美国对伊政策的结果。美国在“9·11”事件及其之前都受到过袭击，远在我们推翻萨达姆政权之前。此外，那些不参与对伊战争的国家也未能免遭恐怖袭击。 ·恐怖主义不单纯是巴以问题的产物。“基地”组织早在20世纪90年代就开始策划“9·11”事件，这是巴以和平进程中的活跃时期。 ·恐怖主义不仅是对我们阻止恐怖袭击的行为的回应。“基地”组织早在美国以它为打击目标之前就瞄准了美国。事实上，与显示对抗的决心相比，示弱会让恐怖分子更猖狂。恐怖分子引诱新成员加入的手段就是对他们说我们势微力衰，很容易受胁迫，而且一击即溃。 我们现在面对的恐怖主义来自于： ·政治疏离。多国恐怖分子是由那些被自己的政府所忽略，不知道用什么合法方式能促进自己国家改变的人组成的。由于同现有的秩序没有利害关系，他们很容易被那些倡导以暴力和毁灭为基础的邪恶观点的人所操纵。 ·可归咎于别人的不满。恐怖分子把感到和看到的失败都归罪于别人，归罪于他们所认为的最近或很久以前的不公正。恐怖分子通过花言巧语，让与这些历史有关的伤口保持新鲜状态，成为报复和恐怖行为的潜在动力。 ·阴谋和错误信息的环境。恐怖分子更容易吸纳那些对世界的信息受到误导、被阴谋论影响的人。这种歪曲令人们一直感到不满，对那些能驳斥偏见和出于自身目的的宣传的事实视而不见。 ·一种为谋杀辩护的思想理论。恐怖主义最终要借助一种能合理化甚至美化蓄意杀害无辜者之行为的思想。一种受尊重的宗教——伊斯兰教——遭到了歪曲并服务于这个目的。别的宗教在其他时期和地域也曾遭到类似的滥用。 要取得反恐战的长期胜利需要处理上面各个因素。民主制度的特征在于，它可以反击各个方面。 ·针对政治疏离，民主制度提供了社会主人翁的身份，一个改变自己命运的机会。 ·针对滋生的不满，民主制度提供了法律规范、和平解决争端、以及通过折中促进利益的习惯。 ·针对阴谋和错误信息的环境，民主制度提供了言论自由、独立媒体和思想交流场所，这能够揭露和拆穿谬论、偏见和不实宣传。 ·针对为谋杀正名的思想，民主制度提供了对人类尊严的尊重，这种态度痛恨蓄意杀害无辜平民的行为。 民主是恐怖主义专政的对立面，所以恐怖分子才抨击它并不惜杀害无辜者来阻止它。民主制度建立在授权的基础上，而恐怖分子的思想体系建立在奴役的基础上。民主扩大人民的自由，恐怖分子则努力灌输一套狭隘的信仰。民主认为在价值和尊严方面人人平等，具有与生俱来的创造力和管理自己的能力。恐怖分子把个人看作利用、统治和压迫的对象。 民主制度并不能对恐怖主义免疫。在某些民主制度中，一些民族或宗教组织不能够或不愿意享受自由带来的、社会上其他人都可以享有的权益。这些组织可能表现出与跨国恐怖分子在非民主国家所利用的同样的疏离和绝望。这解释了民主社会为何会出现土生土长的恐怖分子，例如那些制造了2005年7月伦敦爆炸事件和其他国家的暴力活动的人。甚至在种情况下，长期的解决办法仍然是扩大民主的触及面，让全体人民享受到它的益处。 要驳斥恐怖分子思想体系背后的谎言，其策略是给恐怖分子最想利用的人群——伊斯兰教的忠实信徒——赋予权力。我们将继续支持政治改革，赋予和平穆斯林实践和阐述其信仰的权利。最重要的工作将在伊斯兰世界内部进行，约旦、摩洛哥和印尼开始在这方面作出重要成绩。相关的伊斯兰领导人需要谴责这种歪曲和利用伊斯兰教进行破坏性活动、玷污这种庄严宗教的思想体系。 很多穆斯林信徒已经让这种企图陷入危险。他们意识到自己是这种恐怖思想体系的目标。在我们参加的各地反恐战争中，穆斯林盟友一直与我们并肩作战，在这项重要事业中成为了我们的伙伴。巴基斯坦和沙特阿拉伯已经开始了行之有效的工作，力图捕获或杀死“基地”网络的领导成员。阿富汗军队正在与“塔利班”余孽作战。伊拉克士兵正致力于击败本国的“基地”组织。这些勇敢的人民知道这关乎他们的利益——关乎他们的自由、地区未来、传统中的公平与人性能否得以保存。美国为能与他们并肩作战感到自豪。 通过民主促进自由和人类尊严，这是对今天跨国恐怖主义的长期有效的解决方案。为了给这种长期解决方案的扎根创造空间和时间，我们在短期内需要采取4个步骤： ·对来自恐怖网络的袭击防患于未燃。政府最重要的职责莫过于保护其人民的生命和生计。恐怖分子的铁杆成员是不会屈服于威慑或接受改造的；我们只能搜寻、捕获或杀死他们。我们必须切断他们与个人和机构所构成的支持网络的联系，然后利用各种手段，震慑、干扰和破坏这个网络。 ·避免让大规模杀伤性武器落入不惮于使用它们的无赖政权和恐怖分子的盟友手中。恐怖分子有一套反常的道德规范，以蓄意伤害无辜平民为荣。恐怖分子努力造成尽可能多的伤亡，因此谋求大规模杀伤性武器。避免让恐怖分子获得大规模杀伤性武器将需要采取新的方法和新的国际措施。我们正在和伙伴国合作，增强对世界各地薄弱有核区域的保护，以此对恐怖分子谋求大规模杀伤性武器的行动进行及早发现、破坏和作出反应。 ·避免让恐怖分子控制任何可能被用作基地或恐怖行动发源地的国家。恐怖分子的目标是推翻一个兴起中的民主国家；获取一个战略国家作为恐怖行为的基地；破坏中东的稳定；用日益猖獗的暴力活动打击美国和其他自由国家。我们决不允许上述情况的发生。这就是为什么在阿富汗和伊拉克取得反恐战争的胜利至关重要，以及为什么我们必须防止恐怖分子利用不受控制的地区。 美国将领导这场战争。我们将继续和盟国合作，并争取新的朋友加入这场战斗。 阿富汗和伊拉克：反恐战争的前沿阵地 要赢得反恐战争的胜利，首先要赢得在阿富汗和伊拉克的战争的胜利。 在阿富汗，我们必须巩固已经取得的胜利。几年前，阿富汗被谴责为没有进入现代社会的噩梦。如今它已经举行了两次成功的自由选举，并成为反恐战争中一个坚定的盟友。然而我们还有很多工作要做，阿富汗人民应该获得美国和整个国际社会的支持。 今天的恐怖分子把伊拉克视作他们与美国作战的主战场。他们想要在伊拉克打败美国，迫使我们在一个稳定的、能保障本国安全的民主政府建立之前放弃这个盟友。恐怖分子认为如此一来，他们就能证明美国的力量日益衰微，是一个靠不住的朋友。恐怖分子认为，在伊拉克的混乱状态下，他们能建立一个避风港，就像在阿富汗那样——只不过这次是在一个地理政治学上有重要地位的地区的核心。向恐怖分子屈服无异于拱手送给他们一件招募新兵的有力工具：造成他们是历史先行者的形象。 如果在反恐联盟的支持下，伊拉克政府打败恐怖分子，恐怖主义将遭受重大打击。我们将粉碎“基地”组织最难对付的派别之一——扎卡维领导的恐怖网络，并避免让他得到在伊拉克所寻求的避风港。民主制度在伊拉克的胜利将成为自由在这个地区——数十年间这里一直局势不稳定和发展停滞——取得胜利的起点。 政府在某些方面已经阐明了帮助伊拉克人民战胜恐怖主义和平息国内叛乱的的战略。这一战略要求在3个大的方面支持伊拉克人民并与之合作： 政治方面：与伊拉克人民合作 ·孤立顽固的、不愿接受和平政治进程的敌对分子。 ·争取那些置身政治进程之外，但愿意脱离暴力的人，并邀请他们参加这个进程。 ·建立稳定、多元化、有效的、能保护全体伊拉克人利益的国家机构。 安全方面：同伊拉克安全部队合作 ·继续进攻以消除敌人控制的区域，杀死和捕捉敌人，不容他们有庇护所； ·在从敌人手中解放出来的区域部署足够多的伊拉克安全部队，确保这些地区仍然在和平的伊拉克政府的控制之下； ·建设伊拉克安全部队，提高当地机构的服务能力，增强法制管理，营造文明社会。 经济方面：与伊拉克政府合作 ·恢复伊拉克被忽视的基础设施，以满足经济发展过程中日益增长的需要。 ·对伊拉克的经济实施改革，令其能在市场原则的基础上自我维持。 ·提高伊拉克政府部门维护基础设施、回到国际经济舞台、促进全体伊拉克人的福利和繁荣的能力。 四.展开合作，化解地区冲突 A. 2002年国家安全战略概要 地区冲突是过去数十年留下的痛苦遗产，时至今日仍继续影响我们的国家安全利益。地区冲突不会长期孤立存在，往往会扩散或演变成人道主义悲剧或无政府状态。外界势力可以利用地区冲突来推进其他目的，正如基地组织利用阿富汗的内战一样。这意味着即使美国在某个冲突中没有直接利害关系，随着时间推移我们的利益也可能受到影响。外界通常不能将解决方案强加于不愿接受的冲突各方，但外界有时能帮助创造条件，促使冲突各方采取有效行动。 B.当前背景：成功和挑战 继数十年来夺去数以百万计人的性命之后，一些最为棘手的地区冲突已经取得令人瞩目的进展。 ·在苏丹，美国领导的国际谈判和平解决了苏丹政府与苏丹人民解放运动之间持续20年的冲突。 ·在利比里亚，美国领导国际社会开展了残酷内战之后重建和平和巩固稳定的工作。 ·以色列军队已从加沙地带和约旦河西岸北部撤军，这点燃了改变以巴关系的希望，并凸显出巴勒斯坦权力机构必须建立一个行之有效并负责任的政府。 ·印度和巴基斯坦的关系得到改善，双方展开高层互访并在克什米尔争端问题上表现出新的合作精神－－大地震之后开展的人道主义援助行动使这种合作变得更加切实可行。 ·在印尼遭遇海啸之后，协力救灾的合作态度使政治局势有所改变，和平解决亚齐尖锐的分离主义冲突成为可能。 ·在北爱尔兰，受难节协议中包括解除武装在内的关键条款得到执行，标志着结束这场漫长内战的道路上的一个重要里程牌。 还有无数地区性挑战需要世界关注： ·在达尔富尔，受苏丹政府支持的凶残民兵与多个反政府组织展开内战，当地穷困潦倒的人民成为内战引发的种族灭绝行动的受害者。 ·在哥伦比亚，一个民主盟友正在抵抗马克思主义恐怖分子及贩毒者的屡次袭击。 ·在委内瑞拉，一个大发石油财的煽动家正在损害民主，并试图破坏该地区的稳定。 ·在古巴，一个反美的独裁者继续压迫人民，并试图颠覆该地区的自由。 ·在乌干达，残暴的反政府团体圣抵抗军正在利用地区冲突，对无力防范的人民实行恐怖统治。 ·在埃塞俄比亚和厄立特里亚，不断恶化的边界争端有再度演变成公开战争之势。 ·在尼泊尔，凶残的毛派叛乱分子继续对人民实行恐怖统治，而政府从民主制度上倒退。 C.今后的道路 引起地区冲突的原因五花八门，包括治理不善、外来侵略、权利纠纷、内部叛乱、部落竞争以及种族或宗教仇恨等。但是，如果不予解决，这些棘手的问题将导致同样的结果：失败的国家，人道主义灾难，可能成为恐怖分子安全的避风港的失控地区。 政府应对地区冲突的战略包括三种层面上的接触：冲突预防和解决；冲突干预；以及冲突之后的稳定和重建。 在这些领域能否展开有效的国际合作取决于能否找到能干的合作伙伴。为此，国会制订了新的法律，允许美国更及时、更有效地训练和装备我们的外国伙伴。我们将与国会一道，继续推行对外援助改革，使总统可以利用美国政府各机构的技能展开对外援助。 1. 冲突预防和解决 预防和解决冲突的最有效的长期办法是促进民主。有效运转的民主政体可能仍会发生争执，但它们可以通过双边协商或与该地区其他国家及国际机构合作来和平解决分歧。 但是，就短期而言，如果自由国家及时提供调停或外来援助，有时就可预防或帮助解决冲突。这些早期措施可以防止问题演变成危机、危机演变成战争。美国愿意在适当的时候发挥这一作用。但是，即使有外来的帮助，大胆和有效的当地领导者也是无可替代的。 短期内的进展还可能取决于地区大国的立场。应对某个国家内部问题的最有效办法可能是将它置于更广泛的地区背景下来处理。这个办法尤其适用于巴以问题、非洲大湖区冲突以及尼泊尔境内冲突。 2.冲突干预 有些冲突对我们更广泛的利益和价值观构成严重威胁，此时可能需要干预冲突，以恢复和平和稳定。最近发生的事已突出表明，国际社会缺乏足够的训练有素并能执行这些维和行动的高水平部队。政府已认识到这一需要，并正与北大西洋公约组织合作，以提高有关国家干预冲突的能力。我们在2004年八国集团首脑会议上启动了“全球和平行动计划”，训练驻非洲的维和人员。我们还支持联合国改革，以提高其执行维和任务的能力，在执行维和任务时更负责任、实行更严格的监督并采用以结果为基础的管理办法。 3.冲突后的稳定和重建 一旦和平得以恢复，就必须开始艰难的战后稳定和重建工作。军事介入对停止血淋淋的冲突而言可能必不可少，但只有在恢复秩序和重建等后续工作获得成功之后，和平和稳定才能持久。通过以往痛苦的经验，世界已经发现成功往往取决于早早建立强有力的当地机构，例如有效的警察部队和运转良好的司法和刑罚体系。这种治理能力对建立法治和自由市场经济至关重要，而法治和自由市场经济将带来长期的稳定和繁荣。 为了发展这些能力，政府在国务院新设了名为“重建与稳定办公室”的机构，规划和执行非军事领域的稳定和重建工作。该办公室得到政府所有机构的帮助，并将其工作与我国军方的努力结合起来。该办公室还将协调美国政府与其他政府（如英国、加拿大、欧盟等）建设类似能力的工作，同时协调美国政府与联合国建设和平委员会等新设国际机构的工作。 4.种族灭绝 不应该把结束冲突的耐心努力误认为对不可容忍之事的容忍。种族灭绝是指全部或部分毁灭一个国家、民族、种族或宗教的企图。有一项原则，许多人认为近年来已在部分国际社会失去约束力，但世界必须开始遵守它：不可容忍种族灭绝行为。 政府必须采取行动阻止和惩罚种族灭绝行为，这是一项道德义务。历史已经告诉我们，有时其他国家要等美国尽其义务之后才会采取行动。我们必须改进美国政府在经济、外交和执法等方面的行动，以便它们能针对作为种族灭绝罪魁祸首的个人而不是他们统治的无辜百姓。当大屠杀的制造者藐视一切和平干预的努力时，或许就需要武装干预，最好是在适当的地区或国际支持下由多国部队合作展开的武装干预。 我们不应该让有关“种族灭绝”严格定义的法律讨论成为不作为的借口。如果发生最终将导致种族灭绝的大规模暴行和屠杀，即使当地国家不准备为和平而努力，世界也必须行动。 五.防止敌人用大规模杀伤性武器威胁美国、我们的盟友和朋友 A.2002年国家安全战略一览 美国今天面对的安全环境同我们以前所面对的非常不同。然而美国政府的责任仍然一如既往：保护美国人民和美国利益。这一职责使政府有责任使用所有国家权力在各种威胁造成重大破坏之前先发制人并反抗它们。威胁越大，迟迟不动的危险就越大——并且采取先发制人行动来保护我们自己的问题就越紧迫，即使敌人进攻的时间和地点仍不确定。几乎没有比使用大规模杀伤性武器（WMD）的恐怖主义进攻更大的威胁了。 为预先阻止我们对手的敌对行动，美国将，如果必要的话，先发制人地使用我们固有的自我保护权力。在任何情况下，美国都将不会诉诸武力来预先阻止出现的威胁。我们更希望非军事的行动能取得成功。没有国家可以使用先发制人作为侵略的托词。 抵制WMD的扩散需要一项综合战略，它包括加强防扩散努力以禁止这种恐怖武器并防止那些寻求它们的人获得相关技术，加强“预先反扩散努力”以便在WMD和导弹威胁发动之前防御和打败它们，以及加强防护以减弱WMD造成的后果。我们的目标在于让我们的敌人确信它们不可能利用WMD来达成它们的目的，并且因此从根本上威慑和劝阻它们尝试使用或甚至获取这些武器。 B.目前的形势：成功和挑战 我们努力保护我们的公民和国家安全。美国广泛地同国际社会和重要伙伴合作以实现共同目标。 ·美国已经设置弹道导弹防御系统以威慑和保护美国免受拥有WMD的无赖国家的导弹攻击。美国根据条约的条款退出了1972年的《反弹道导弹条约》，使这种导弹防御的设置成为可能。 ·2003年5月，政府发布了《防扩散安全倡议》（PSI），目的在于终止WMD、它们的运载系统和相关材料的装运。超过70多个国家表示了对这一倡议的支持，并且它也成功阻止了几次WMD交易。 ·美国对涉及几个国家的执法和情报合作领域的领导导致卡迪尔汗网络的收拢。 ·在PSI将从卡迪尔汗网络运往利比亚的一批核相关材料封锁后不久，利比亚自愿同意取消它的WMD项目。 ·2004年4月，联合国安理会通过了第1540号决议，要求各国将WMD扩散宣布为违法，并实行有效的出口和财政控制。 ·我们还带头致力于加强国际原子能机构（IAEA）的核查能力和对核扩散的反应能力。 ·政府已经建立起一个新的21世纪生物防卫综合框架，吸取种种积极措施来保护美国免遭生物恐怖主义的侵犯。 然而，严峻的挑战依然存在： ·伊朗违背了它维护核不扩散条约的责任，并拒绝提供它的核计划仅仅用于和平目的的保证。 ·朝鲜违背了它的国际责任，吹嘘拥有一个小型核武器库和一个非法的核计划，继续扰乱地区稳定并藐视国际社会。 ·恐怖分子，包括同“基地”组织有关的恐怖分子，继续在寻求WMD。 ·世界一些武器级裂变物质的供应没有得到恰当的保护。 ·生物技术的进步为 “国家行为者”和“非国家行为者”获取危险的致病菌和器材提供了更多机会。 C.前面的道路 我们致力于防止世界最危险的武器落入世界最危险的人手中。 1.核扩散 核武器的扩散对我们的国家安全造成了最大的威胁。核武器具有让大规模人群瞬间失去生命的独特能力。由于这个原因，核武器对无赖国家和恐怖分子具有特殊吸引力。防止无赖国家和恐怖分子获得核武器的最好办法是禁止让它们获得裂变物质。拒绝一些国家和恐怖分子获得其他重要部分要困难得多，因为核武器是一种存在了60年的技术，该技术已经广泛传播。因此，我们的策略集中在以两个宗旨控制裂变材料上。第一是防止一些国家获得生产适合建造核武器的裂变物质的能力。第二是威慑、禁止或防止任何裂变物质从有这种能力的国家向无赖国家或恐怖分子转移。 第一个宗旨要求填补核不扩散条约中的漏洞，避免一些国家在民用核能项目的掩护下生产可用来制造核武器的裂变物质。为了填补这个漏洞，我们已经建议世界重要的核出口国建造一个安全、有序的传播核能、不传播核武器的体系。在这个体系下，所有国家都能以合理的代价获得民用核反应堆的燃料。但是，这些国家要保持透明，并宣布放弃能生产武器级裂变物质的核浓缩和后处理能力。核浓缩和后处理能力对寻求严格用于和平目标的核能力的国家来说是不必要的。 政府已经同国际社会合作来抵制核扩散。 对我们构成最大挑战的单一国家是伊朗。几乎20年以来，伊朗对国际社会隐藏了它很多重要的核活动。然而它继续宣称，它不会发展核武器。由于伊朗拒绝以善意进行协商，并拒绝履行国际义务，让IAEA对它的核基地进行核查并解决棘手问题，以及伊朗总统发表将以色列“从地图上抹去”的挑衅性言论，伊朗的真实意图已经昭然若揭。美国已经同欧盟和俄罗斯结成伙伴关系，一起对伊朗施加压力，让它履行自己的国际义务，并保证它的核计划只用于和平目的。如果要避免冲突，这一外交努力就必须成功。 同这些核问题同样重要的是，美国还关心着关于伊朗的更广泛的事务。伊朗政权资助恐怖主义，威胁以色列，阻碍中东和平，扰乱伊拉克的民主以及禁止它的人民对自由的渴望。只有伊朗政权作出战略性决定，改变这些政策、开放它的政治制度并给予它的人民以民主，核问题和我们关心的其他事务才可能最终得以解决。这是美国政策的最终目标。在这过渡时期，我们将继续采取所有必要的措施来保护我们的国民和经济安全免受它们不良行为的不利影响。问题在于伊朗政权的非法行为和危险野心，而不是伊朗人民的合法愿望和利益。我们的战略是封锁其政权造成的威胁，同时扩大我们同该政权所压迫的人民的接触。 朝鲜政权也提出了一个严重的核扩散问题。长久以来，它都保持着表里不一和欺诈的记录。过去，该政权试图将美国同它的盟国分裂开来。这一次，美国已经成功地同重要的地区伙伴——中国、日本、俄罗斯和韩国——达成朝鲜必须放弃它现存所有核计划的一致意见。地区合作为用和平外交手段解决这一问题带来了最大希望。2005年9月19日在六方会谈中签署的一项联合声明中，朝鲜同意放弃它的核武器与所有现存核计划。这项联合声明还宣称，有关各方将就朝鲜半岛的永久和平进行协商，并探讨促进亚洲安全合作的方式。美国同六方会谈的伙伴一起继续向朝鲜施压，要求它实现承诺。 美国还关心有关朝鲜的更广范的事务。朝鲜伪造我们的货币，做毒品买卖，并从事其他非法活动。它用军队威胁韩国，并用导弹威胁邻国。它残酷对待它的人民，并让他们挨饿。朝鲜需要改变这些政策，开放它的政治体系，并给予它的人民以自由。在这过渡时期，我们将继续采取所有可能的措施保护我们的国民和经济安全免受它们不良行为的不利影响。 第二个防扩散目标是防止裂变物质落入无赖国家和恐怖主义者手中。要做到这一点，我们必须处理全世界没有得到充分保护的核与放射材料所造成的危险。美国政府正通过包括《减少全球威胁倡议》（GTRI）在内的几项提案领导尽快在全球范围内减少和保护这些材料的努力。GTRI寻找、追踪和减少现有核原料的储备。这项新的倡议还将通过在重要的运输点设置探测器以阻挠核原料的交易。 在PSI成功的基础上，美国通过把重要的海上、航空运输线路和转运线路设为目标，以及切断支持核扩散的财政来源，领导了国际阻止WMD交易的努力。 2.生物武器 由于它们的传染性能使疾病在大规模人群和全球传播，生物武器也造成了严重的WMD式威胁。同核武器不同的是，生物武器不需要获得较难获取的基本设施或材料。这使控制它们的传播的任务尤为艰巨。 要抵制生物武器传播需要一种以改进我们探测和应对生物进攻的能力、防止危险病原体的传播和限制对生物武器有用的材料的传播为中心的战略。美国正在同与它结成伙伴关系的国家和机构合作来加强全球生物武器监视能力，以尽早发现可疑的疾病爆发。我们已在国内发布了新的提案来使我们公共卫生设施现代化，并鼓励卫生行业加快新种类的疫苗和医疗对策的开发。这还将提高我们国家应对诸如禽流感那样对公共健康造成威胁的大规模流行病的能力。 3.化学武器 化学物器也面临严重的扩散问题，包括“基地”组织在内的恐怖分子在积极寻求这种武器。同生物武器类似，来自化学武器的威胁随着技术的进步，化学试剂的开发，以及获取材料和仪器的愈加便利而增加。 为了威慑和防御这些威胁，我们致力于辨别和扰乱恐怖分子寻求化学武器的网络，并设法不让它们获得制造这些武器的原料。我们正在改进我们在国内和海外的探测能力和其他化学武器防御能力，这包括保证美国军队和紧急情况反应部门接受相应训练，并获得应对化学武器攻击的后果的能力。 4.行动的必要性 新的战略环境需要采取新的方式来进行威慑和防御。我们的威慑战略再也不能主要依靠对潜在敌人施加毁灭性结果的前提上了。要阻止它们实现进攻目标，以及需要的话，以压倒性力量作出反应来威慑国家和非国家的行动者，进攻和防御都是必要的。 安全、可信和可靠的核力量继续扮演着重要角色。我们正通过发展由攻击性打击体系（核能力与改进的常规能力），包括导弹防御在内的积极和消极防御，以及一个反应基础设施组成的“新三位一体”来加强威慑能力。所有这些能力将被置于加强的指挥与控制、计划和情报体系约束之下。这些能力将更好地威慑我们面临的一些新的威胁，同时又支持了我们对盟国的安全承诺。这些安全承诺在说服一些国家放弃它们自己的核武器项目从而给我们的不扩散目标提供帮助时起到了重要作用。 然而，威慑潜在的敌人并向朋友和同盟作出保证只是一个更广范的行动的一部分。解决WMD的扩散问题需要有效的国际行动——并且在美国的领导下，国际社会的已经投入这种行动。 采取行动并不需要牵涉到军事力量。我们的强烈愿望和通常做法是，同重要的盟国和地区伙伴协力通过国际外交手段来处理武器扩散问题。然而如果必要的话，在一贯的自我防御的原则上，我们并不排除在进攻到来之前，甚至还不确定敌人进攻的时间和位置的情况下，使用武力。当WMD攻击的潜在后果具有毁灭性，我们就无法坐视严重危机的显现了。这是先发制人的原理和逻辑。先发制人在我们国家安全战略中的地位一直是相同的。我们将谨慎从事，权衡我们行动的后果。我们行动的理由将是明确的，武力是谨慎的，事业是正义的。 伊拉克和WMD 本届政府从上届政府接手了悬而未决的伊拉克问题。在2001年初，对联合国制裁和继续限制伊拉克政权与武器相关的活动的国际支持在削弱，并且一些重要的联合国安理会成员要求解除制裁和限制。 对美国来说，9·11事件凸显了允许威胁悬而未决的危险性。萨达姆在12年中连续违抗了16个联合国安理会决议，加上他侵犯邻国、支持恐怖主义、对人民实行暴政和使用化学武器的行为，已经构成了我们无法忽视的威胁。 2002年11月8日，联合国安理会一致通过了第1441号决议，要求伊拉克政权立即完全履行它裁军的义务。萨达姆又一次违抗了国际社会。在萨达姆被颠覆后进入伊拉克的核查人员组成的“伊拉克调查团”的报告提供了有关伊拉克政权非法活动的全面描述： “萨达姆宁愿继续利用WMD。他解释说，他故意造成一种他可能拥有这种武器的模糊印象以震慑伊朗。他对保留武器研发能力作出了明确的指示。当联合国制裁削弱，支持WMD生产全面恢复的活动就随之扩大了。他曾指示，继续支持远程导弹开发的弹道导弹发展工作。实际上没有哪个伊拉克高级官员认为，萨达姆已经永久地放弃了WMD。证据显示，当有了原料，并且制裁的束缚削弱时，用于支持恢复未来WMD的生产的活动就扩大了。” 随着萨达姆政权的垮台，这一威胁已经一劳永逸地解决了。 伊拉克调查团还发现，战前情报部门对伊拉克WMD储备的估计是错误的——这一结论已由一个代表两党的委员会和国会调查所证实。如果我们要成功抵制武器扩散造成的威胁，我们必须从这一经验中吸取教训。 首先，我们的情报部门必须有所改进。总统和国会已经采取步骤重新组织和加强美国情报部门。情报界一名由当局配合其职责的负责人，以及更多的信息和资源分享将有助于这一目标的实现。 第二，由于推动武器扩散者通常是一些不遗余力地掩盖它们活动的残暴政权，因此有关一些隐蔽项目的情况总是存在一些不确定性。事实上，在1991年海湾战争之前，很多情报分析人士低估了伊拉克政权的WMD威胁。在这场冲突之后，他们才惊奇地发现伊拉克通过种种途径试图制造裂变材料的道路已经走了有多远。 第三，萨达姆虚张声势、拒绝承认和欺骗行为是一场自冒风险的危险游戏。世界给了萨达姆一个明确的选择：立即全面履行他的裁军义务，否则将面临严重的后果。萨达姆选择了后一条路，现在他在伊拉克法庭正面临审判。是萨达姆不顾后果的行为引起了世界的注意，是他拒绝消除他制造的模糊性才迫使美国和它的同盟采取行动。我们确信，消除这个危险和不可预测的暴君后，世界就变得更美好了。我们确信，如果暴君们知道它们寻求WMD就要自负风险，世界就变得更美好了。 六.通过自由市场和自由贸易开创全球经济增长的新时代 A.2002年国家安全战略报告概要 促进自由公平的贸易一直是美国外交政策的基本原则。从根本上说，更大的经济自由与政治自由密不可分。经济自由赋予个人权利，被赋予权利的个人对政治自由的要求越来越高。更大的经济自由也会为每个人带来更多的经济机会和繁荣。历史证明，市场经济是最有效的经济体系，是解决贫困问题最有效的方法。为扩大经济自由和繁荣，美国要促进自由和公平的贸易，促进市场开放，促进金融系统稳定，促进全球经济一体化以及促进安全清洁能源的开发。 B.当前形势：成就和挑战 全球经济比过去更加开放和自由，随着经济的进一步繁荣和融合，许多国家的人民都感到自己的生活得到改善。美国政府完成了2002年制定的许多经济自由化议程： 在全球范围内掌握主动。我们通过发起世界贸易组织（WTO）多哈发展议程谈判，推动市场开放和全球经济一体化。美国提出大胆和历史性的提案，建议改革全球农业贸易，取消农产品出口补助，削减扭曲贸易的政府扶持计划，取消对消费品和工业品的所有关税，开放全球服务业市场。2003年多哈谈判中断，美国带头恢复谈判，最终于2004年在日内瓦达成一项成功的框架协议。随着谈判继续进行，美国继续引导世界提出大胆的通过开放市场达到经济自由的计划。我们还带头帮助亚美尼亚、柬埔寨、马其顿和沙特阿拉伯等国家加入WTO。 推行地区和双边贸易协定。我们通过自由贸易协定（FTA）开放市场，加强经济改革和法治，为美国的农民和工人创造新机会。2001年至今，我们已经： ·执行或者完成了与五大洲14个国家的自由贸易协定谈判，正在与另外11个国家进行自由贸易协定谈判； ·与国会合作，通过了中美洲－多米尼加共和国自由贸易协定（CAFTA－DR），萨尔瓦多、洪都拉斯、危地马拉、尼加拉瓜、哥斯达黎加和多米尼加共和国领导人长期致力于达成这一协定； ·于2003年提出在2013年前创建中东自由贸易区（MEFTA），使中东享受日益增多的经济机会； ·与巴林、约旦、摩洛哥和阿曼就自由贸易协定进行谈判，以便为开创中东自由贸易区提供基础； ·于2002年开展《繁荣东盟计划》，使我们与新加坡签订了自由贸易协定，并开始与泰国和马来西亚进行谈判； ·与美国在亚太地区最坚定的盟友之一、美国主要的贸易伙伴澳大利亚签订自由贸易协定； ·通过《非洲发展和机遇法案》（AGOA），继续促进撒哈拉以南非洲地区的贸易增长，并通过普惠制使其它众多发展中国家得到更多机会。 竭力推动市场开放、财政稳定和世界经济进一步融合。我们与欧洲、日本和其它主要经济国家合作推动经济结构改革，以促进全球的发展、稳定和机遇。美国已经： ·在七国集团内对《增长议程》达成协定，根据协定，成员国有义务采取具体措施改革本国经济体系； ·与其它作为地区和全球增长火车头的国家———如印度、中国、韩国、巴西和俄罗斯———合作，致力于开放市场和确保金融稳定的改革； ·敦促中国采取以市场为导向的灵活汇率制度———这一制度对中国和全球经济都有益；以及 ·竭力主张国际金融机构进行注重成效的改革，推行善治与合理政策，免除贫困国家无力偿还的债务。 推进能源安全和清洁发展。美国政府与贸易伙伴以及能源生产商共同努力，扩展能源类型和来源，开放市场、加强法治，并促进私人投资，以进一步开发能源，满足全球需求。此外，我们已经： ·与工业化国家和新兴国家在氢能源、清洁煤和先进核技术方面进行合作； ·并与澳大利亚、中国、印度、日本和韩国联合建立“亚太清洁发展和气候伙伴关系”，加速应用清洁技术，以加强能源安全、减少贫困并减轻污染。 若干挑战仍然存在： ·许多国家的贸易保护主义冲动置开放市场的利益于危险之中，阻碍自由公平贸易的发展和经济增长。 ·法治不健全的国家容易产生腐败、缺乏透明度和管理不善的现象。由于这些国家不鼓励企业发展，不保护知识产权，或不向公民提供必不可少的投资资本，因而挫伤了民众的经济积极性。 ·很多国家过分依赖外国石油，而且通常是从世界不稳定地区进口石油。 ·经济一体化将财富分布到世界各地，但也导致地方经济更易受全球市场形势的影响。 ·某些政府限制资本自由流通，破坏了合理投资可在促进经济增长中发挥的重要作用。它剥夺了需求最迫切的人们的投资手段、经济机会和新的就业岗位。 C.今后的道路 经济自由是一种道德要求。自由创造和建设或自由买卖和拥有财产是人性的基础，也是自由社会的基础。而且经济自由可以加强政治自由。它可以创造限制政府势力的多样化力量和权力核心。它可以扩大思想的自由流动。伴随着贸易增长和外国投资，民众可接触到新的思维和生活方式，从而更好地把握自己的生活。 为了进一步扩大自由和繁荣，迎接仍然存在的挑战，我们今后的战略包括： 1.开放市场，融合发展中国家。 虽然世界大部分地区原则上赞成经济自由的主张，但实践中许多国家却死守补贴和贸易壁垒的虚假好处不放。这种市场扭曲遏制发达国家的发展，放慢发展中国家摆脱贫困的步伐。与这些目光短浅的行为相反，美国提倡全球经济的长远观点，即欢迎所有参与者并鼓励以互惠互利而非贸易保护为基础的产品与服务的自愿交流。 我们将通过WTO和双边及地区自由贸易协定继续推进这个进程。 ·美国将力争完成多哈发展议程谈判。成功达成一项多哈协议将扩大美国人和世界其它地区人民的机会。贸易和开放市场将赋予发展中国家民众改善生活的能力，同时减少困扰国家控制的经济领域的腐败问题。 ·我们将与俄罗斯、乌克兰、哈萨克斯坦和越南这些国家在加入WTO必须进行的市场改革问题上继续共同努力。加入WTO即带来机会，也带来责任———如加强法治，尊重支撑现代知识经济的知识产权，取消关税、补贴以及其它扭曲全球市场、损害世界穷国利益的贸易壁垒。 ·我们将通过与巴林、阿曼和阿联酋达成并实施自由贸易协定，并通过其它扩大与中东各国及中东各国间公开贸易的计划，推动中东自由贸易区的建立。 ·在非洲，我们正在寻求与南部非洲关税同盟成员国———博茨瓦纳、莱索托、纳米比亚、南非和斯威士兰———达成自由贸易协定。 ·在亚洲，我们正在寻求与泰国、韩国和马来西亚达成自由贸易协定。我们还将继续与中国紧密合作，确保中国履行它对WTO的承诺，并保护知识产权。 ·在我们自己所在的半球，我们将以北美自由贸易协定、中美洲和多米尼加共和国自由贸易协定、以及与智利的自由贸易协定为基础，加速实现美洲自由贸易区的设想。我们将与哥伦比亚、秘鲁、厄瓜多尔及巴拿马达成并实施自由贸易协定。 2.开放、融合能源市场并实现能源市场多样化，确保能源独立。 全球经济发展的动力能源大部分来自矿物燃料，特别是石油。美国是世界第三大产油国，但我们50％以上的石油需求依靠国际供给。只有少数几个国家供应世界大部分石油。 从长远来看，世界对少数几个石油供应国的依赖既不可靠也不可持续。确保能源安全的关键是实现能源资源来源地和我们依赖的能源资源种类的多样化。 ·美国政府将与资源丰富的国家合作，提高它们的开放度、透明度和法治水平。这将促进有效的民主治理，吸引对于开发当地资源和扩大能源供应商范围所必不可少的投资。 ·我们将建立“全球核能伙伴关系”，与其它国家共同努力，开发应用先进的核循环技术及反应堆技术。这一计划将有助于提供安全可靠的零排放能源，减少陈旧技术造成的核废料负担，防止流氓国家或恐怖分子获得分离的钚元素，用以制造核武器。这些新技术将有助于实现安全、清洁核能的极大发展，从而满足全球不断增长的能源需求。 ·我们将与国际伙伴共同开发诸如清洁煤和氢能等其它能源转换技术。通过“未来发电”（FutureGen）等项目，我们力争将我国丰富的煤变成零排放的电能和氢能，在为我们的经济发展提供更多动力的同时减少污染排放。 ·国内方面，我们正在投资零排放燃煤发电项目、革命性的太阳能和风力技术、清洁安全的核能以及先进的乙醇生产工艺。 我们的全面能源战略把降低我们对国外能源来源的依赖作为首要任务。能源来源多样化也将有助于缓解“石油诅咒”———在某些产油国，石油收入滋生腐败、妨碍经济增长和政治改革的倾向。在许多这样的国家，统治阶层中饱私囊，人民却享受不到本国自然资源财富带来的利益。最恶劣的情况是，石油收入被用来为那些破坏地区稳定或助长暴力观念的活动提供经费。在地区内或跨地区实现供应商多样化可以减少腐败的机会，削弱不负责任的统治者的势力。 3.改革国际金融体系，确保稳定和增长。 在我们这个互为联系的世界，稳定和开放的金融市场是全球经济繁荣的重要特征。我们将致力于促进稳定和开放市场： ·促进以经济增长为目标的全球经济政策。美国的合理政策为推动全球经济增长作出了贡献。然而，我们不能成为唯一的动力源。我们将与包括欧盟和日本在内的世界其它重要经济体共同促进结构改革，以开放它们的市场，提高它们及全球的生产率。 ·鼓励采取灵活汇率制度和开放金融服务市场。美国将帮助新兴经济体向适合主要经济体的灵活汇率制度转变。我们尤其将继续敦促中国兑现其采取以市场为导向的灵活汇率制度的承诺。我们还将促进金融服务市场的进一步开放，鼓励稳定健全的金融惯例。 ·巩固国际金融机构。60年前，上一个时代伊始，美国支持成立世界银行和国际货币基金组织（IMF）。这两个机构曾对全球经济发展和史无前例的繁荣扩张起到了推动作用。它们至今仍然发挥着重要作用，但必须适应新的现实： ·我们将鼓励世界银行和地区发展银行更加重视对私有部门的投资。在划拨资金方面，我们将鼓励更多地考虑经济自由、管理和可计量的结果。我们将倡导增加使用赠款，免除不可支撑的债务负担。 ·我们将努力使国际货币基金组织的工作重点重新转移到核心任务上来：国际金融稳定。这意味着要加强它对金融系统的监管能力，防患于未然。如果发生危机，国际货币基金组织的回应必须强化各国对其经济决策承担的责任。重心转变后的国际货币基金组织将通过金融决策巩固市场制度和市场秩序，促进全球经济稳定和繁荣。通过这种做法，市场和私有部门将渐渐代替国际货币基金组织履行其现有职责。 ·在发展中国家建立地方资本市场和正规经济。发展中国家的小型企业需要资金时会首选它们自己的国内市场。遗憾的是，许多国家由于金融体系脆弱，缺乏财产权，经济活动偏离正轨经济，转向黑市交易，因此小企业无法获得资金。美国将与这些国家共同发展和加强当地资本市场，减少黑市交易。这将为帮助公共部门有效进行支配、私有部门发展和繁荣提供更多资金。 ·建立更加透明、负责和安全的国际金融体系。美国已经在与公共和私有部门的伙伴合作，确保国际金融体系的安全，防止罪犯、恐怖分子、洗钱分子和腐败的政府官员滥用金融体系。我们会继续利用“反洗钱金融行动特别工作组”等国际组织确保这一全球体系公开透明，并且处于保护之下，免遭肮脏资本的利用。我们还必须探索新的方法，从而发现、瓦解和孤立胡作非为的金融操作者和监管者。 七.开放社会和建设民主的基础设施，从而扩大发展范围 A.2002年国家安全战略概要 帮助世界贫穷国家是一个战略上优先考虑的问题和道义上必须做的事情。经济发展、负责任的治理以及个人自由是密切相关的。过去对腐败和无效的政府提供的对外援助不能帮助最迫切需要的人口。相反，它常常影响民主改革并鼓励腐败。美国必须促进能取得巨大成果———奖励改革、鼓励透明度和改善人民生活———的发展计划。美国领导的国际社会已经在蒙特雷共识中肯定了这种做法。 B.目前的背景情况：成功和挑战 美国已经采取更加有效的政策和计划，从而改善了亿万人民的生活并改变了发展的做法。 ·推动发展和加强改革。政府提出世纪挑战帐户计划，奖励实行公正治理、投资于本国人民和支持经济自由的国家，从而掀起了一场发展战略的革命。该计划所根据的原则是，每个国家都对本国的发展负有责任。该计划向各国政府提供了进行改革的机会和手段，让他们设计本国的改革和发展计划，然后通过世纪挑战帐户集团为这些计划提供资金。世纪挑战帐户集团已经批准为8个国家的合同提供15亿多美元，正在同十几个其它国家商量具体的合同，并且已经向其它伙伴国家提供许多小额赠款。 ·遏制艾滋病和其它传染性疾病的蔓延势头。总统的艾滋病救援紧急计划是一种史无前例的努力，历时5年，耗资150亿美元。在非洲试验计划成功的基础上，我们已经开展了一项重大的行动计划，这项行动计划将防止700万新感染者，为200万感染者提供治疗，照顾1000万艾滋孤儿和其他感染这种疾病的人。我们已经开展耗资12亿美元、历时5年的行动，要在至少15个目标国家使疟疾死亡人数减少50％。为了动员其它国家和私营部门，美国积极参与创立防治艾滋病病毒/艾滋病、肺结核及疟疾国际基金。我们是这一基金的最大捐助国，已经捐了14亿美元。 ·促进持续承受债务能力和通往私人资本市场的道路。政府已经设法减轻许多穷国的债务负担，鼓励国际金融机构向低收入国家提供赠款而不是贷款。我们同英国一起发起8国集团倡议，向深陷债务困境的穷国提供多边债务免除。把债务减少到能持续的水平，就能使这些国家集中力量对付眼前的发展挑战。从长远来讲，减少债务还打开了通往私人资本市场的通道，促进良好的政策和长期增长。 ·解决紧急需要和投资于人民。美国领导全世界提供食品救援。我们发起结束非洲饥饿行动计划，利用科学、技术和市场刺激增加非洲农民的产量。我们发起一项为时3年、耗资9亿美元的行动计划，向穷人提供清洁饮水。我们通过诸如非洲教育行动计划等项目增加了两倍基础教育援助。非洲教育行动计划将培训教师和管理人员、修建学校、购买教科书、扩大教室内外的机会。 ·发挥私人部门的力量。政府已经通过诸如全球发展联盟和促进繁荣志愿者计划等行动计划扩大我们的发展援助的影响。全球发展联盟同私人部门结成实现发展目标的合作伙伴关系，促进繁荣志愿者计划则招募我国一些最有能力的专业人员为发展中国家提供战略性服务。 ·反腐败和促进透明度。通过诸如8国集团提高透明度行动倡议等多边努力以及我们的反对腐败外国官员进入联合国的政策，我们正在帮助确保有组织的犯罪和寄生虫统治者不能侵吞经济援助和增长带来的利益。 自2000年以来，我们的发展援助经费总共增加了97％。在所有这些努力中，美国一直在寻找成功的具体措施。提供资金是一种手段而不是目的。我们将提供更多资金来帮助世界上的穷人，我们将更有效地提供这些资金。 仍然面临许多挑战，其中包括： ·帮助世界上数以百万计仍然遭受贫穷和疾病的人； ·确保所提供的援助能促进良好的治理和良好的经济政策； ·提高穷国掌握本国发展战略的能力。 C.今后的道路 美国的国家利益和道德价值观念驱使我们走向同一个方向：援助世界上的穷人和最不发达国家，帮助他们融入全球经济。我们已经完成在2002年国家安全战略中提出的目标中的许多目标。我们在过去4年中发起的许多新的行动计划现在正在全面展开，帮助世界上最不幸的人摆脱困境。我们将坚持走这条道路。 发展加强了外交和国防，帮助建立稳定、繁荣和和平的社会，从而减少对我们国家安全的长期威胁。改进我们利用对外援助的方法使对外援助更有效地加强负责任的政府，对痛苦遭遇作出反应，以及改善人民的生活。 1.转型外交和有效的民主 转型外交是指同许多国际伙伴合作建立和维持良好治理的民主国家，这些民主国家将对其公民的需要作出反应并在国际体系中采取负责任的行动。长期发展必须包括鼓励各国政府作出明智的选择并帮助他们实施这些选择。我们将鼓励和奖励良好的行为而不会放纵消极的行为。采取必要的发展步骤最终要靠这些国家自己来决定，可是，我们将创造外部刺激因素鼓励这些政府进行改革，从而帮助推动这一决策过程。 有效的经济发展有助于促进负责任的主权而不是永久依赖，从而有利于我们的国家安全。软弱和贫穷的国家以及失去治理的地区不仅是对本国人民的威胁和对地区经济的负担，而且还可能会被恐怖分子、残暴的统治者和国际罪犯利用。我们将努力支持受到威胁的国家，在发生危机时及时提供救援，提高发展中国家谋求进步的能力。 2.使对外援助变得更加有效 政府已经在国务院设立了对外援助署署长新职位。对外援助署署长同时兼任国际开发署署长，这个职位将继续保持在副部长级，并将根据现有的法律要求拥有对国务院和国际开发署整个对外援助的授权。这一重组将建立更加统一和合理的结构，从而将能更好地协调国务院和国际开发署的援助计划，提高这些援助计划对受援国的援助效果，确保我们最好地管理纳税人的钱。这也将使我们的对外援助集中于促进东道国及其人民获得和承担更大的所有权和责任。 根据这种新授权，对外援助署署长兼国际开发署署长将制订协调一致的对外援助战略，其中包括针对具体国家的5年援助战略以及针对具体国家的每年援助行动计划。对外援助署署长兼国际开发署署长还将为通过美国政府其它实体———其中包括中美洲共同市场和全球艾滋病协调员办公室———提供的援助提供指导。 为了确保最好地管理我们的对外援助，美国将： ·区分不同国家所面临的不同挑战，并用适合各国发展阶段的方法迎接这些挑战； ·双边或通过国际金融机构、8国集团和亚太经合组织等多边机构鼓励和奖励善政和经济改革； ·吸引私人部门帮助解决发展问题； ·促进从依靠经济援助逐步达到结束援助的最终目标； ·提高贸易能力使最贫穷的国家能进入全球贸易体系； ·使各国领导人能够为各自国家的发展承担责任。 我们的援助努力还将突出和总结从明智的发展和经济政策选择的成功例子———诸如韩国、台湾、爱尔兰、波兰、斯洛伐克、智利和博茨瓦纳等———获得的经验。 八.制订与具有全球影响力的其他主要中心采取合作行动的议程 A.2002年国家安全战略概要 与世界上最强大的国家的关系对我们的国家安全战略至关重要。我们最优先考虑的是在合作关系———尤其是与我们最老的、最密切的朋友和盟友———之内寻求美国的利益。与此同时，我们必须抓住大国之间没有根本冲突的机会———这从历史上说是不寻常的。因此，我们的另一个优先考虑的问题是防止以前各时期分割世界的大国对抗重现。新的时期需要新的方法———新方法要足够灵活，当朋友之间出现合理的意见分歧时也能采取有效的行动，然而也要足够有力，能对抗世界面临的挑战。 B.目前的背景：成功与挑战 在美国的许多最优先考虑的国家安全问题上，美国享有了前所未有的合作： ·全球反恐联盟已经发展和加深，有广泛的合作和共同的决心。在阿富汗和伊拉克与我们合作的国家发展了能运用于其他挑战的能力。 ·我们与世界其他国家和众多跨国组织一起，提高了各国保卫自己的国土免遭恐怖分子和跨国罪犯袭击的能力。 ·我们与历史上的对手实现了异乎寻常的协作，迫使朝鲜放弃核计划。 ·我们与欧盟盟友和国际机构合作，迫使伊朗遵守其不扩散的承诺。 ·北约正实行改革，以面对目前的威胁，并在巴尔干半岛和阿富汗实现稳定的行动中发挥领导作用，同时训练伊拉克军事领导层，以满足其安全需要。 ·我们抛开了几十年的不信任，使我们与世界上人口最众多的民主国家———印度的关系走上了新的、富有成效的道路。 与此同时，美国与其他国家的关系已经很牢固，足以经受住分歧，使双方坦率交换意见。 ·我们最老的、最密切的一些朋友对美国的伊拉克政策持不同意见。就如何最好地面对全球恐怖威胁的独特而不断变化的特点，我们正与盟友展开严肃的争论。 ·我们不同意削减农业补贴和在世贸组织多哈回合的贸易谈判中取得成功的步骤。在就保护环境的最有效措施与其他大国达成共识方面，我们也面临着挑战。 C.前方的道路 同好斗的伊斯兰激进主义的斗争是21世纪初期最主要的思想斗争，大国的立场都是一致的———反对恐怖分子。这种情况与20世纪的思想斗争极为不同，当时大国因思想和国家利益而不和。 大国形成共识的可能性为美国提供了不同寻常的机会。然而还必须克服某些难题。一些国家在适当的改革速度上与我们意见不一。其他国家对自由市场和有效的民主表示了言语上的支持，但并未为自由采取什么行动。 以下五个原则支撑着我们与全球力量主要中心的关系的战略。 ·第一，这些关系必须放在适当的背景中。忽视地区和全球现实的双边政策不大可能成功。 ·第二，这些关系必须得到适当机构的支持，不管是地区机构还是全球机构，以使合作更加持久、有效和广泛。如果现有机构能实行改革，以迎接新的挑战，那么我们必须与合作伙伴一起，对它们实行改革。如果适当的机构不存在，那么我们必须和合作伙伴一起，创建这样的机构。 ·第三，我们不能假装其他国家对其公民的态度不会影响我们的利益。美国推动有效民主的利益源于一个历史事实：治理得好的国家最倾向于行为端正。我们将鼓励所有的合作伙伴扩大自由、尊重法治和个人尊严，这是它们推进人民的福利和巩固与美国密切关系的最可靠的办法。 ·第四，虽然我们不试图强制规定其他国家所作的选择，但我们的确试图影响作出这些选择所基于的思考。我们还必须采取适当的预防措施，以防这些国家作出不明智的选择。 ·第五，我们必须做好准备，在必要的时候单独行动，同时认识到，如果没有盟友和伙伴的持续合作，我们在世界上能做到的不会有持久的影响。 1.西半球 这些原则指导着我们自己所在的西半球内部的关系，西半球是保卫美国国家安全的第一线。我们的目标仍然是在整个西半球实现民主，由良好的意愿、安全合作和所有公民兴旺发达的机会维系在一起。暴君和追随暴君的人们属于一个不同的时期，绝不能听任他们扭转过去20年的进程。必须帮助西半球的国家走上政治和经济持续发展的道路。绝不能听任具有欺骗性吸引力的反自由市场的平民主义削弱政治自由并使西半球最贫困人口陷入贫困的周期。如果距离美国最近的邻国不安全和不稳定，那么美国人也不会那么安全。 我们在西半球的战略是从加深与加拿大和墨西哥的关系开始的，共同的价值观和合作性政策的基础可以扩大到整个地区。我们必须继续与我们在西半球的邻国合作，减少非法移民并为受到忽视的人扩大经济机会。我们还必须与中美洲、南美洲和加勒比海地区的领导人巩固战略关系，他们正加深对民主价值观的承诺。我们必须继续与地区伙伴合作，使美洲国家组织和美洲开发银行等多边机构更有效，更能够促进一致行动，以解决在该地区的稳定、安全、繁荣或民主进程中可能出现的威胁。这些伙伴关系能够共同促进我们在该地区的四个战略重点：促进安全、加强民主机构、增进繁荣、以及投资于人民。 2.非洲 非洲在地缘战略方面越来越重要，是本届政府的一个工作重点。它是一个充满希望和机遇的地方，通过历史、文化、商业和战略重要性与美国联系在一起。我们的目标是使非洲成为一个自由、和平、稳定和越来越繁荣的大洲。 过去，殖民暴政的惨痛影响和一些非洲领导人的糟糕选择限制了非洲的潜力。美国认识到，我们的安全依赖于同非洲人共同努力，加强脆弱和衰退的国家，并使不受统治的地区处于有效的民主政府的控制之下。 克服非洲面临的难题需要伙伴关系，而不是家长式统治。我们的战略是促进经济发展并扩大有效而民主的管理，以使非洲国家在解决非洲的难题方面起领导作用。通过改善管理、减少腐败和市场改革，非洲国家可以走向更美好的未来。我们决心与非洲国家共同努力，提高它们的国内能力和非洲联盟的地区能力，以支持战后变革、巩固民主转变、并提高维和和灾难应对能力。 3.中东 大中东仍然值得世人关注。中东太多的国家已经有太长时间缺乏自由。镇压助长了腐败，造成经济不平衡或停滞，引起了政治憎恨、地区冲突和宗教极端主义。这些混乱状况都被稳定的错觉所掩盖。然而中东人民与世界其他地区的人民有着相同的愿望：自由、机会、正义、秩序和和平。推动改革的运动表达了这样的愿望。美国决心支持改革者为他们自己和他们所在的地区实现更美好的生活所做的努力。 我们寻求一个由独立国家组成的中东，这些国家和平共处，充分参与商品、服务和思想的开放性全球市场。我们试图建立一个框架，使以色列和巴勒斯坦地区能作为两个民主国家，和平安全地共处。在更广泛的地区内，我们将继续支持埃及和沙特阿拉伯等传统盟友的改革和自由行动。让在国内实行镇压并在国外支持恐怖主义的伊朗和叙利亚等专制政权知道，我们将继续与其人民一起反对暴政。在伊拉克，我们将继续支持伊拉克人民和他们从专制走向有效民主的历史性进程。我们将继续与通过自由选举产生的伊拉克民主政府———我们反恐战争的新伙伴———合作，以巩固和扩大自由，并实现安全和持久的稳定。 4.欧洲 北大西洋公约组织仍然是美国对外政策的重要支柱。北约通过吸收新成员得到了加强，现在已超越其边界，成为在世界许多地区维护和平与稳定的重要手段。它还与欧洲其他重要国家建立了伙伴关系，包括俄罗斯、乌克兰等，进一步扩大了北约的历史性变革。北约在结构、能力和程序方面的内部改革必须加快，以确保它能有效完成其使命。北约的大门将继续对希望加入并符合北约标准的国家开放。另外，北约还必须加深机构之间和跨机构的工作关系，就像它与欧盟所做的那样，它与新机构也可以这样做。这样的关系为加强每个机构特别的优势和使命提供了机会。 欧洲有我们最老和最密切的一些盟友。我们的合作关系是建立在共同的价值观和利益的可靠基础之上的。随着有效民主在欧洲的继续普及，这一基础正在扩大和深化，如果我们要实现完整、自由和和平的欧洲的目标，这个基础还必须进一步扩大和深化。这些民主国家是有力的伙伴，与我们一起促进全球自由和繁荣。正如维系我们与英国的特殊关系一样，这些合作关系在我们的国家之间形成了更深的联系。 5.俄罗斯 美国试图在具有共同利益的战略问题上与俄罗斯密切合作，并试图解决双方存在不同利益的问题。由于地理位置和实力，俄罗斯不仅在欧洲和与它紧邻的国家拥有很大的影响力，而且在对我们有至关重要的利益的其他许多地区有很大的影响：我们必须鼓励俄罗斯在国内尊重自由和民主的价值观，不要阻止这些地区的自由与民主事业。我们的关系能否加强，将取决于俄罗斯采取的政策，对外政策和对内政策。令人遗憾的是，最近的趋势表明，俄罗斯对民主自由和民主制度的承诺在减弱。我们将努力劝说俄罗斯政府在自由的道路上前进而不是倒退。 俄罗斯邻近地区的稳定与繁荣将有助于加深我们与俄罗斯的关系；但只要这个地区不受有效的民主政府的管理，稳定仍将是难以实现的。我们将努力劝说俄罗斯政府：俄罗斯和它所在地区的民主进程对生活在那里的人民有好处，并能改善与我们、与西方国家政府、以及它们之间的关系。相反，阻止国内和国外民主发展的行动将妨碍俄罗斯与美国、欧洲以及邻国关系的发展。 6.南亚和中亚 南亚和中亚是一个具有重要战略地位的地区，美国在这里所涉及的利益和价值观超过以往任何时候。印度是一个伟大的民主国家，我们共同的价值观是我们良好关系的基础。我们渴望看到巴基斯坦沿着稳定、安全和民主的道路前进。我们的目标是在整个南亚和中亚地区实现民主、繁荣和和平。 我们已经在转变美国与印度的关系方面取得了重大进展，印度是一个与我们一样致力于自由、民主和法治的大国。2005年7月，我们签订了一项大胆的协议———实现两国之间有意义的合作的路线图，几十年来我们两个国家一直缺少这种合作。现在，印度已做好准备，以与其大国地位相称的方式在同美国的合作中承担全球责任。 就在美国改善与巴基斯坦的战略关系之时，美国与印度的关系也取得了进展。几十年来，外人的做法就好像与印度和巴基斯坦的友好关系是相互排斥的。本届政府的行动表明，与两国同时改善关系是有可能的，可以帮助印度和巴基斯坦朝实现永久和平的方向迈进。美国与巴基斯坦的关系不会是我们与印度关系的翻版。我们与南亚国家的关系可以作为在整个中亚加深介入的基础。阿富汗将越来越多地承担起作为南亚和中亚之间陆桥的历史作用，连接这两个至关重要的地区。 中亚是我们对外政策的一个永恒重点。中亚五国各不相同，我们与每个国家的关系虽然都很重要，但也将是不同的。在整个地区，我们大战略的基本组成部分是相交的，我们必须同时在这些方面努力：促进有效的民主政治，扩大自由市场改革，使全球能源更加多样，加强安全和赢得反恐战争。 7.东亚 东亚是一个有着非常多的机会但紧张关系也长久存在的地区。在过去十年中，它一直是非凡经济动力的来源，也是经济混乱的源头。该地区的经济体最有效地利用了未来繁荣的引擎：技术和全球化贸易。然而也几乎没有什么地区比东亚更难克服过去的相互怀疑。 美国是一个太平洋国家，在整个东亚和东南亚有着广泛的利益。该地区的稳定和繁荣取决于我们持久的介入：保持前方防御态势支持的活跃的伙伴关系，通过扩大贸易和投资支持经济融合，并促进民主和人权。 打造新的国际计划和机构有助于自由、繁荣和地区安全的扩展。亚太经合组织论坛和东南亚国家联盟等现有机构可以发挥关键的作用。“美国—东盟增进伙伴关系”等新的安排和着重于解决问题和行动的其他安排，例如六方会谈和“防扩散安全倡议”组织，同样可以把亚洲国家聚在一起，解决共同的难题。与我们有共同价值观的亚洲国家可以与我们结成伙伴关系，加强新的民主政府并在整个地区促进民主改革。不过，这种机构性框架必须以我们与该地区重要国家建立健全的双边关系为基础。 美国与日本的关系达到了二三十年来最密切的程度。作为世界上规模最大的两个经济体和援助捐赠国，一致行动可以增加我们各自的实力并扩大我们对全球进步的共同贡献。我们在国内都致力于民主，这为我们在国外的合作提供了坚实的基础。 我们与澳大利亚的联盟从规模上说是全球性的。从伊拉克和阿富汗到我们之间历史性的自由贸易协定，我们正共同努力，以确保安全、繁荣和自由的扩大。 至于韩国，我们有在朝鲜半岛实现繁荣、民主和统一的共同愿望。我们也同样致力于国内的民主和国外的进步，并将这种共同愿望变成在21世纪保持我们联盟的联合行动。 在东南亚，我们赞美经济更加自由带来的动力，并寻求将政治自由进一步扩大到该地区的所有人，包括遭受缅甸高压政权折磨的人。在扩大经济和政治自由方面，我们将与盟友和重要的朋友密切合作，包括印度尼西亚、马来西亚、菲律宾、新加坡和泰国。 中国浓缩了亚洲引人注目的经济成功，但中国的过渡还不完全。在二三十年里，中国已经摆脱贫穷和孤立，日益融入国际经济体系。中国以前反对全球机构；如今它是联合国安理会和世贸组织的永久性成员。随着中国成为全球性的参与国，它必须像负责任的利益攸关方那样行事，履行其承诺并与美国和其他国家共同努力，促进为其成功提供条件的国际体系：强制执行帮助中国摆脱一个世纪的经济贫困的国际规则，接受与规则体系并存的经济和政治标准，通过与美国和其他大国合作、为国际稳定与安全作贡献。 中国领导人宣称，他们已决定走和平发展的变革之路。如果中国保持这个承诺，美国将对中国的崛起表示欢迎，这个中国是和平、繁荣的，而且愿意与我们合作，解决共同的难题和关系到双方利益的问题。如果中国能更多地依赖国内需求而不是全球贸易不平衡来推动其经济增长，那么它可以在更长的时期里为全球繁荣作出重要贡献并确保自己的繁荣。中国和我们一样面对着全球化的挑战和其他超越国界的担心。共同的利益可以指导我们在恐怖主义、核扩散和能源安全等问题上的合作。我们将努力加强我们之间的合作，以对抗疾病流行并彻底改变环境恶化的趋势。 然而，中国领导人必须认识到，如果他们固守旧的思维和行为方式，将不可能继续走这条和平道路。这些旧方式加深了整个地区和世界的担心，它们包括： ·以一种不透明的方式继续中国的军事扩张； ·扩大贸易，但从其行事方式看，仿佛他们可以“封锁”世界的能源供应，或者试图指导市场，而不是开放市场———仿佛他们可以遵循属于一个不名誉时期的重商主义； ·支持资源丰富的国家，而不顾这些政权在国内的暴政或在国外的不端行为。 中国和台湾还必须以和平方式解决分歧，不施加高压，中国和台湾任何一方也不采取单边行动。 最后，中国领导人必须看到，他们不能让中国人在享有越来越多的买卖和生产的自由的同时，拒绝给予他们集会、言论和宗教自由。只有让中国人享有这些基本自由和普遍权利，中国才能执行自己的宪法、履行国际承诺并充分发挥潜力。我们的战略试图鼓励中国为人民作出正确的战略选择，同时也采取预防措施，避免其他可能性。 九.变革美国的国家安全机构，应对21世纪的挑战和机遇 A.2002年国家安全战略概要 美国的主要国家安全机构形成于一个不同的时代，应对的是不同的挑战，必须对它们加以变革。 B.当前的背景：成功与挑战 在过去的四年里，我们在变革国家主要安全机构方面取得了实质性进展。 ·建立国土安全部之后，22个联邦实体归于统一管理之下，在保护国家和防止美国发生恐怖袭击方面发挥着至关重要的作用。该部主要针对国家安全领域的三个优先重点：防止美国发生恐怖袭击；减轻美国面临恐怖主义时的易受攻击性；一旦发生袭击，尽可能减少损失并推动重建。 ·2004年，情报机构联合会启动了自1947年颁布《国家安全法》以来最大规模的改组工作。中心内容是设立新的职位———国家情报局局长，赋予其安排预算、采购、分配任务和任用人员的广泛权力，从而使情报机构联合会的工作更加有效地融合成一个团结、协调、高效的整体。变革还包括建立新的国家反恐怖主义中心和新的国家反扩散中心，管理并协调这些关键领域的规划和活动。变革扩展到了联邦调查局。调查局的情报能力已经得到加强，目前与情报机构联合会更加充分有效地融为了一体。 ·国防部已经完成了2006年的《四年防务研究》报告，细致阐述了该部将如何继续调整发展，以应对新的挑战。 ·我们谋求建立一支未来的部队，目标明确地震慑国家和非国家威胁（包括部署大规模杀伤性武器、在物质和信息领域发动恐怖袭击、机会主义的进攻行为），同时保护盟友并吓阻潜在竞争者。国防部还在扩大特种作战部队，投入资金打造先进的常规作战能力，帮助在打击恐怖主义极端分子的旷日持久的战争中获胜，同时帮助吓阻怀有敌意的军事竞争者，防止其向美国和美国的盟友及伙伴发起挑战。 ·国防部正在实现自身的变革，从而更好地平衡应对四类挑战的能力： 1.传统挑战：国家动用常规的陆、海、空三军，通过由来已久的军事竞争的形式发起的挑战。 2.非常规挑战：国家或非国家采取诸如恐怖主义和叛乱等手段挑战我们的传统军事优势，或者参与诸如海盗行为和毒品买卖等危及地区安全的活动。 3.灾难性挑战：国家或非国家购买、拥有和使用大规模杀伤性武器；致命的疫病或其它自然灾害造成与大规模杀伤性武器相当的危害。 4.破坏性挑战：国家或非国家以全新的手段动用技术和能力（如生物技术、网络和太空行动、制导能源武器），挑战美国目前具有的军事优势。 C.今后的道路 我们必须扩展并强化国内外重要机构的变革。在国内，我们将谋求实现三个优先目标：·继续推动国防部、国土安全部、司法部、联邦调查局和情报机构联合会业已展开的变革。 ·继续完成国务院的“变革外交”的重新定位。这种外交倡导建立有效的民主和负责任的主权国家。我们的外交官必须摆脱传统职责的束缚，更多地关注其它社会内部出现的挑战，直接帮助它们、提供援助、学习它们的经验。这项工作将包括： ·推动新任对外援助局长的工作，确保尽可能有效地利用对外援助来帮助我们实现外交政策目标。这个新部门将更加全面地调整国务院和国际开发署开展的对外援助活动，从而表明我们妥善管理着纳税人的钱财。 ·提高规划和应对冲突过后和国家失败后的局面的能力。重建与稳定办公室将整合美国政府的所有相关资源和资产，开展重建和稳定行动。该项工作必须致力于建立安全和法治框架，这往往是恢复秩序和确保成功的先决条件。 ·建立与军方预备役部队相似的平民预备队。平民预备队将采取灵活适时的方式，利用美国人民的人力资源，获取国际灾难救援和冲突后重建所需要的技术和能力 。· 强化我们的公共外交，从而以清楚、准确、令人信服的方式向观望和倾听的世界宣传美国的政策和价值观，其中包括积极与外国受众接触；增加美国人学习外国语言和文化的受教育机会，增加外国学生和学者在美国学习的机会；让我们的驻外大使和与我们同样致力于建立一个更安全、更富有同情心的世界的外国人发出自己的呼声；谋求私营部门的支持；增加与穆斯林领袖和公民的对话渠道；在无稽之谈和歪曲的说法在全世界人民的头脑里扎根之前，快速对这些宣传予以驳斥。 加强各机构针对各种危机性突发事件和长期挑战做出规划、准备、协调、整合和反应的能力。 ·我们需要强化各部门和各机构展开以效果为导向的综合规划的能力。 ·通常只在内政领域发挥作用的机构将越来越多地在我们的外交和安全政策领域发挥作用。这需要我们在国内外更好地协调机构间的活动。 在国外，我们将围绕三个优先重点与我们的盟友展开合作： ·推动联合国实行意义深远的改革，包括：建立相应的结构，保障财务责任和行政及组织效率。铭记这样一个原则，即：只有实施负责任的行为并合理分担安全和稳定领域的挑战，才能获得成员资格和参与的基本权利。 强化联合国和相关地区性组织的能力，建立训练有素、快速部署、可持续作战的军警部队，以执行维和任务。 确保联合国慎重权衡当前的地缘政治现实，不会受到陈旧结构的束缚。 再次强调联合国宪章中做出的推动民主和人权的承诺。 ·加强民主政体的作用，在国际和多边机构中强化推动民主的工作。 ·巩固民主国家共同体并实现该共同体的制度化。 ·帮助在亚洲、中东、非洲和其他地区建立地区性的民主机构。 ·提高联合国和其他多边机构借助联合国民主基金等手段推进自由议程的能力。 ·更加有效地协调国际金融机构和地区开发银行的独特作用。 ·按照“防扩散安全倡议”的模式建立以效果为导向的伙伴关系。这些伙伴关系强调国际合作，而不是国际官僚主义。它们靠的是自愿遵守，而不是具有约束力的条约。它们以行动和效果（而不是立法或制订规则）为导向。 十.抓住机遇面对全球化挑战 近几年，世界已经注意到，2002年国家安全战略间接提到的一系列机会和挑战变得日益重要，这些机会和挑战也就是全球化对国家安全的种种利害关系。 全球化提供了很多机遇。近年来世界范围内的繁荣和人民生活水平的提高在很大程度上是全球贸易、投资、信息和技术发展的结果。美国在推动这些发展上起到了带头的作用。我们也认为，上述几方面的发展明显提高了美国人民及世界人民的生活质量。其他国家抓住了这些机会，同样从中受益。全球化还通过传播市场观念和自由理念推进了民主制度。 这些新的贸易、投资、信息和技术往来正在彻底改变国家安全问题。全球化使我们面临新的挑战，同时改变了旧有挑战影响我们利益和价值观的方式，并且大大提高我们的反应能力。具体的例子包括： ·像流行病（艾滋病和禽流感等）一类不受国界约束的公共健康威胁。社会秩序面临的风险太大了，保护公共健康的传统办法可能不足以应付，因而迫切需要制定新的策略和方法。 ·利用现代交通和交流便利进行的非法贸易，不论是毒品走私、人口贩卖还是性交易。这类交易腐蚀社会秩序，助长犯罪和腐败，削弱管理的效果，便利了大规模杀伤性武器的非法贸易，使传统的安全措施和法律实施难以发挥作用。 ·环境破坏，无论是人为灾难的还是洪水、飓风、地震或者海啸等大规模自然灾害。这些问题可能远远超出当地政府的能力范围，即使动用国家军队也难以解决，因此需要国际社会做出反应。 这些难题不属于武装冲突或意识形态冲突等传统的国家安全问题，但如果不加以解决却可能威胁国家的安全。我们已经认识到： ·准备应对或实际解决这些难题需要全面动用国家力量，包括传统的安全手段。例如，美国军方为东南亚海啸和南亚地震的救灾工作提供了重要的后勤支持，直到联合国救援机构和平民人道主义力量能够减轻军队的这些重要职责。 ·科技可以助一臂之力，但要做出快速有效的反应，其关键在于使各个部门形成合力。例如，我们在“卡特里娜”和“丽塔”飓风袭击之后的表现突出说明，通信系统能在危机时刻保持统一运行非常必要。然而，更为重要的是提高联邦政府内部以及联邦政府与州、地方部门及私营部门的协调配合。 ·现存的国际机构应该发挥作用；但在很多情况下，自愿联合的机构或许能够更为迅速、更有成效地做出反应，至少在短期内是这样。例如，在2004年南亚海啸中，美国在动员地方核心组织方面发挥的领导作用就得到国际社会的普遍响应。 ·国际社会面对灾难做出的反应和这些反应创造的合作关系有时可以充当一种催化剂，改变现存政治条件以解决其他问题。例如，国际社会对东南亚海啸和巴基斯坦地震做出的反应就在地方一级开通新的交流与合作，为解决亚齐和克什米尔地区的长期冲突提供了契机。 与采取高压统治或管理不善的政府相比，高效的民主政治能够更好的处理这些难题。应对流行病需要健全高效、完全透明的公共卫生体制，这是软弱的政府、害怕自由的政府不能或者不愿意提供的。然而，这些挑战也要求高效的民主政府以创新的方法开展合作。 美国必须发挥带头作用，革新现有机构，同时创建新的机构———包括在政府或非政府机构之间、与跨国机构和国际机构形成新的合作关系。 例如，为打击非法贸易，政府推出防扩散安全倡议和APEC区域贸易安全倡议，二者关注的焦点都是政府可以采取哪些切实措施打击非法贸易。 为了与毒品的种植和非法买卖做斗争，美国政府每年投入10多亿美元用于各种反毒工作，包括与各国政府合作———特别是在拉美和亚洲，用于根除作物、捣毁生产设施、阻断运输以及支持发展另一种谋生方式。 面对流行病可能带来的威胁，政府带头建立预防禽流感国际合作计划，这是一个新的国家间的国际组织，致力于有效的监督和准备工作，以便及时发现禽流感，并在疫情爆发时迅速做出反应。 十一.结论 美国面临的挑战是巨大的，但我们拥有巨大的力量和影响以面对这些挑战。时代要求我们制定一项目标远大的国家安全战略，但这项战略需要承认，一个国家的力量———哪怕像美国这样强大的国家———也是有限的。我们的国家安全战略在目标上是远大的，在方法上是实际的。 曾经，两片大洋似乎把我们与其他国家的问题隔离开来，使美国可以独树一帜，给世界做出表率。那个时代早已成为过去。脱离世界这个大家庭，美国不可能享受和平、安全与繁荣。美国必须用实际行动做出表率。这就是我们引领世界的计划，这也将是我们留给后人的遗产。 （董昕、李士兴、殷欣、葛雪蕾、赵菲菲译 马丹、郑国仪校）
