本文发表于：周鸿刚、李进主编，黄刚、何云峰副主编：《理论经纬•2009》，合肥黄山书社2009年12月版。

　　肇始于1978年十一届三中全会的改革开放，给中国社会带来了翻天覆地的变化，其对中国社会主义民主政治发展的影响尤为深远，既为之提供了不竭的动力，取得了可喜的成就，又昭示了未来发展的路径。
　　
　　（一）改革开放以来中国社会主义民主政治的发展与进步
　　
　　1980年8月，邓小平在《党和国家领导制度的改革》的讲话中，把政治体制改革作为一项重要任务提到了全党面前，并提出中国在政治上要创造比资本主义国家的民主更高更切实的民主。从此，中国迈出了政治改革的坚定步伐。20多年来，中国社会主义民主政治建设取得了长足进步，主要表现在以下几个方面。
　　1．党和国家开始适度分离
　　党和国家不分、党与政府不分，是中国传统政治的显著特征。改革开放以来，经过30年的努力，传统的“党的绝对一元化领导”模式被打破，在实现党与国家适度分离方面取得了一些重要进展。第一，中国共产党自己正式宣布，党必须在国家法律范围内活动，不得凌驾于法律之上。1986年7月10日《中共中央关于全党必须坚决维护社会主义法制的通知》明确指出：“新的党章关于‘党必须在宪法和法律的范围内活动’的规定，是一项极其重要的原则。从中央到基层，所有党组织和党员的活动都不能同国家的宪法、法律相抵触，都只有模范地遵守宪法和法律的义务，而没有任何超越宪法和法律的特权。” 1第二，中国共产党不再替代政府作为直接的行政管理机关。中共十三大政治报告强调指出，政治体制改革的关键首先是党政分开，党政分开即党政职能分开，“党领导人民建立了国家政权、群众团体和各种经济文化组织，党应当保证政权组织充分发挥职能，应当充分尊重而不是包办群众团体以及企事业单位的工作，”党对国家的领导是政治领导，“即政治原则、政治方向、重大决策的领导和向国家政权机关推荐重要干部”2。第三，在取消党与政府重叠的“对口”部门、减少党政兼职方面取得了较大进展。原先党的系统与政府系统机构设置叠床架屋式的局面被打破，尤其是党的系统不再根据政府系统设置相应的部门，从而有效地扭转了党政兼职过多、党事实上包办政府工作的现象。
　　2．人民代表大会制度逐步完善
　　人民代表大会制度是我国的根本政治制度，是社会主义民主的重要实现形式。随着政治改革的逐步深入，我国的人民代表大会制度不断得到发展和完善。首先，进一步理顺了人大制度和党的领导的关系，中国共产党与人民代表大会的权力关系在宪法、法律上得到了区分和保障。中国共产党宣布，作为执政党应按法定的程序和合法的方式对人大实施政治领导、组织领导和思想领导，而不能直接代替人大的各项工作。而且，中国共产党和其他国家机关一样都必须接受人大的监督。其次，人大立法制度进一步完善。经过努力，以宪法为核心的社会主义法律体系已初步形成，国家和社会生活的各个方面基本上都做到了有法可依。再次，人大选举制度进一步完善。实行了各级人大代表的差额选举制度；改革了政府领导人的提名制度，允许人大代表同时联名提出政府领导候选人，并允许对地方政府领导人实行差额选举。最后，人大自身建设进一步加强。通过学习、培训、考察等活动，人大代表及常委会组成成员的素质逐步提高。通过建立和完善会议制度、发言制度、表决制度、罢免制度、听证制度及议事规则等，人大工作更加规范。
　　3．政务公开力度不断加大
　　制定颁布了《行政处罚法》、《行政许可法》等一系列法律法规，对弊端日益显露的行政审批制度进行大刀阔斧的改革。到2003年，国务院65个有行政审批职能的部门和单位清理出行政审批项目4147项，取消了729项。接着，全国31个省、自治区、直辖市也对各自的行政审批项目进行了清理整顿，取得了一定成效。政府机关在制定重大政策之前广泛听取有关专家和群众的意见建议，并在可能的情况下吸收有关人员参与决策过程，避免重大决策“暗箱操作”。全国乡（镇）政权机关全面推行政务公开制度，提高权力运作的透明度。同时，各级 政府领导人经常率领部门负责人深入基层调查研究，与群众进行对话交流，广泛听取公民的申诉、请求和建议。电子政务建设步伐加快，政务信息在各政府门户网站得以公开，并实行网上办公，既方便了群众、提高了办事效率，又增加了政府工作的透明度。
　　4．基层民主向纵深发展
　　在农村，实行村民自治。1988年6月，《村民委员会组织法》开始试行。1998年11月，《村民委员会组织法》在修订后正式颁布实施。近20年来，以民主选举、民主决策、民主管理、民主监督为基本内容和形式的村民自治取得可喜的成绩。“村委会干部的产生，已实现了由原来的委任制到选举制、由等额选举到差额选举、由间接选举到直接选举的转变。选举程序基本体现了公平、公正、公开的原则，有效保护了村民的选举权利。全国85%的农村建立了实施民主决策的村民会议或村民代表会议制度。绝大多数村庄制定了实施民主管理的村民自治章程或村规民约。90%以上的村推行了保障民主监督的村务公开制度。按照村民自己的心愿，选择大多数人公认的人担任村委会干部，已成为农民的权利；按照大多数群众的意见，决策村民自治范围内的重大事务，已逐步成为现实；按照村民自治章程和村规民约的规定，规范自己的行为，已逐步成为村干部和群众的行为准则；按照法律要求实行村务公开、接受民主评议、村民咨询，已成为村民监督村委会工作的主要形式，为大多数农村干部群众所认可。”3与此同时，在农村党支部普遍实行“两推一选”，使基层党组织的领导人不但获得党内的认同，而且获得其他群众的认同。在总结村委会直选实践经验的基础上，1998年以来，一些地方对直接选举乡镇长进行了制度创新，涌现出了深圳市龙岗区大鹏镇“两票制”选举镇长、山西省临猗县卓里镇“两票”选任镇主要领导以及四川省南部县公推公选副乡镇长等模式，使选民在乡镇选举中的作用得到了极大提升。
　　在城市，“社区委员会—小区居委会”两级自治框架或居民委员会一级自治框架基本成型，且已承担起协商议事、民主决策、协调监督、自我管理、自我服务的职责。青岛、沈阳、上海、武汉、南京、杭州、宁波等20多个城市相继进行了社区居委会直接选举的实践，收到了良好的效果。在此过程中，城市居民的政治参与意识和维权意识得到了极大的增强，民主精神得以培育，从而对中国整体的政治民主化进程产生了积极的推动作用。
　　5．对权力主体的监督制约力度不断加大
　　首先，建立健全了从干部录用到离任的几个重要环节的监督制度。实行公开推荐与公开考试考核相结合的公开选拔以及票决制、竞争上岗等干部选拔录用制度，建立干部届中考察制度，实行干部交流制度和离任审计制度，建立领导干部谈话制度、诫勉制度、廉政鉴定制度、公民检举回复制度、机关外部监督员制度等。尤其是1993年公务员制度的推行，使我国走上了对国家公职人员实施依法科学管理的道路。其次，通过法制形式严密规范、监督制约权力主体，特别是行政权力主体的行为。1989年后，针对廉政建设方面出现的新情况、新问题，先后出台了《关于党政机关县（处）级以上干部违反廉洁自律“五条规定”行为的党纪处理办法》、《关于党政机关县（处）级以上领导干部收入申报的规定》、《关于对党和国家机关工作人员在国内交往中收受礼品实行登记制度的规定》、《关于领导干部报告个人重大事项的规定》等一系列有关领导干部廉洁自律的制度规定。此外，制定实施《行政诉讼法》、《行政监察法》，加大对政府行为的监督力度。再次，中国共产党党内民主监督机制日趋完善。严格党内民主生活制度，强化党内民主监督。加强党内监督机关建设，保证执政党的纯洁性。改进集体领导制度，充分发挥其党内监督功能。完善党的代表大会制度，充分发挥其党的基本民主制度功能。
　　6．初步划分了中央与地方的财权和事权
　　为了充分调动中央与地方两个积极性，从1979年起中央向地方开始有步骤地下放社会经济事务决定权和干部人事权。如，1983年中共中央组织部决定，将省一级机关的正副部长、厅长和部分中央管理的企事业单位及高等院校的党政干部领导权下放给地方党委管理。1984年，中共中央书记处决定，进一步下放管理权限，采取分层管理、层层负责的方法，各级党委试行“下管一级”的干部管理体制，中央只管中央一级机关正副部长和省、自治区、直辖市五套班子的正副职负责人。与此同时，从1985年起，中央开始调整与地方的财税关系、产权关系和资源配置关系。尤其是1994年，按照市场经济的要求实施分税制改革，重新划分了中央与省级政府的财政收支权限，中央与地方各自设置稽征系统，各收各的税，用符合现代社会经济结构的财政体制代替了过去下级政府向上级政府层层包干的财政管理体制，扩大了地方的自主权。
　　7．改革调整国家与社会的关系
　　进入20世纪90年代后，我国开始逐步加大调整国家与社会之间关系的力度。一个重要的方面是宪法赋予公民个人的言论、集会、结社、出版权，选举权和被选举权，批评建议权，申诉权，控告权，检举权，平等权等基本权利得到了更切实的落实和保护。另一个重要的方面是着力改变社会组织行政化的倾向，使各种协会、学会、研究会、民间组织和民办非企业单位逐渐与国家机关脱钩，成为具有确定法律地位的独立法人。在此情况下，社会团体等非政府组织数量迅速增加，种类更加丰富，独立性明显增强。到1997年，全国县级以上的社团组织有18万多个，其中省级社团组织有21404个，全国性社团组织有1848个，县以下各类民间组织保守估计至少在300万个以上。此外，民办非企业单位到1998年也已有70万个以上4。这些非政府组织的发展壮大，不仅有效地维护了公民的合法权利，而且部分承担了公民利益表达的功能，推动了公民社会的成长，从而为发展社会主义民主政治奠定了社会基础。
　　
　　（二）改革开放以来我国民主政治建设方面存在的问题与不足
　　
　　总体而言，改革开放以来我国的社会主义民主政治建设已取得了显著的成就。但也不能否认，我国的社会主义民主政治发展水平，与全面建设小康社会的目标及社会主义政治文明建设的总体需求相比，与广大人民群众的民主要求和经济改革成就相比，仍存在着一定的差距。问题和不足主要体现在以下几个方面。
　　1．以人民代表大会制为主体的民主制度尚欠完善
　　首先，人民代表大会的实际地位与其法律地位尚不相称。中华人民共和国宪法规定，人民代表大会作为国家权力机关，不仅拥有立法权，而且拥有对行政机关、司法机关的监督权。但在实际运行中，人大除较好地行使了立法权之处，其对行政机关、司法机关的监督作用发挥不够，因而国家权力机关的性质体现得不够充分。其次，参政党的监督作用尚未得到充分发挥。我国实行共产党领导的多党合作和政治协商制度，宪法规定参政党除履行参政议政职能外还有政治监督的职能。但在实际运行中，参政党的参政议政功能发挥得较为充分，而政治监督功能显得较为薄弱，人们在国家政治生活中很少听到参政党的不同声音。
　　2．干部人事制度改革仍有很大的局限性
　　竞争上岗、民主推荐、民主测评、任前公示等制度目前还只适用于“选拔类”和“非选举类”干部，即只适用于中、低级干部的任用，而不适用于更重要、更根本的“选举类”高级干部的任用，因而降低了上述制度的效用。同时，民主推荐、民主测评、竞争上岗、任前公示、差额选举等制度在实际施行中还有许多不规范的地方，在不少地方成了一种形式，并未真正发挥其应有的作用，以致出现了“差额”只能充当“差额”的普遍现象。
　　3．党政职能分开的难题迄今未能彻底破解
　　改革开放30年来，执政党与人大、政府、司法机关在职权、职能、职责方面的关系还没有完全理顺，党和国家机关的权力界定仍然非常模糊，党实际包揽一切的状况并没有根本改变。尽管党的部门与国家机关“一对一”对口管理的现象已不复存在，但诸如党的政法委员会统领公安检察院法院并直接干预其工作的体制机制依然存在，从而使人大、政府、法院、检察院无法充分体现自己的权能，切实履行自身的职责。
　　4．高度集权现象依然严重
　　在横向关系上，各种不同组织的权力过分集中于党组织。在纵向关系上，各级各类组织的权力过分集中于中央。在个人与组织的关系上，组织的权力又高度集中在主要领导人手中。在政府与社会的关系上，政府强势、非政府组织力量薄弱的局面依然存在，因而社会对公共权力的监督制约作用较为有限。
　　5．基层民主政治建设成效有限
　　基层民主政治的许多具体领域尚无明确具体的法律规定，存在立法空白。基层民主政治实践缺少规范，质量不高。公民不珍惜自身的民主权利、贿选、操纵选举、破坏选举、“选举时有民主、选举过后没有民主”、党政基层领导随意撤换村委会及居委会干部、党支部包揽村委会及居委会事务等现象大量存在，极大地打击了广大群众参与基层民主政治的积极性和信心。
　　
　　（三）中国社会主义民主政治未来发展的政策选择
　　
　　民主浪潮浩浩荡荡，势不可挡。为促进并保障我国社会主义民主政治的健康发展，必须精心谋划，周密安排。从政策选择的角度看，可作如下考虑。
　　1．坚持和完善人民民主专政制度
　　胡锦涛同志在十七大报告中明确提出：“人民民主是社会主义的生命。……人民当家作主是社会主义民主政治的本质和核心。”5 人民民主专政制度在我国政治体系中处于核心地位，是实现人民当家作主的根本保证。因此，发展社会主义民主政治，就必须毫不动摇地坚持并进一步完善人民民主专政制度。具体而言，一要继续加强和改进工人阶级的领导地位，巩固工农联盟的政权基础，扩大人民民主专政制度的阶级基础和群众基础；二要千方百计地发展社会生产力，不断提高我国的综合国力和人民群众的生活水准，为巩固、完善人民民主专政制度创造雄厚的物质条件。
　　2．不断提升中国共产党的执政能力
　　胡锦涛同志指出：“在我国社会发生深刻变革的历史进程中，能否建设一个全体人民各尽其职、各得其所而又和谐相处的社会，是对我们党的执政能力的重大考验。”6 执政能力是一个政党通过执掌国家政权实现政党目标的领导水平。面对新形势、新任务，中共十六大明确提出今后要着力提高五大执政能力：提高科学判断形势的能力，以把握中国发展的大局；提高驾驶市场经济的能力，以加快中国现代化的发展；提高应对复杂局面的能力，以保持中国的政治稳定；提高依法执政的能力，以适应中国政治发展的要求；提高总揽全局的能力，以加强党的领导。就发展社会主义民主政治而言，中国共产党的执政能力建设尤其要致力于改革、完善党的领导方式和活动方式，不断提高执政的合法性和科学性。要把增强党的执政合法性作为评价党的执政活动的综合指标，把提高党执政的科学性作为改进执政党活动的根本任务，把执政合法性和科学性的结合作为处理党政关系的基本原则。要根据循序渐进的原则，从体制、机制上推进共产党执政运作的法制化。“善于使党的主张通过法定程序成为国家意志，从制度上、法律上保证党的路线方针政策的贯彻实施，使这种制度和法律不因领导人的改变而改变，不因领导人看法和注意力的改变而改变。……牢固树立法制观念，坚持在宪法和法律范围内活动，带头维护宪法和法律的权威”7。
　　3．进一步完善人民代表大会制度
　　首先，要进一步理顺人大制度和共产党领导之间的关系。中共十六大提出，发展社会主义民主最根本的是要把坚持党的领导、人民当家作主和依法治国有机统一起来，这就为正确处理人大制度和共产党执政之间的关系指明了方向。中国共产党是社会主义事业的领导核心，作为执政党，理应依照法定的程序、采用合法的方式加强对人大的领导。但是，共产党对人大的领导是一种政治领导、组织领导和思想领导，而不是直接替代人大的各项工作。其次，应进一步完善人大的选举制度。逐步实行城乡按相同人口比例选举人大代表；有计划、有组织地逐步扩大人大代表直接选举的范围；引入竞争机制，适当扩大人大代表差额选举的比例，改进人大代表的提名及介绍办法，增加代表提名的透明度，切实保障填写选票的隐秘性，使选举结果能真正体现人民群众的真实意愿；密切人大代表与选民的联系，建立必要的沟通、反馈渠道。再次，应进一步完善人大的监督制度。根据全国人大新近通过的《监督法》制定实施细则，确保人大监督工作能落到实处。在全国人大设立专门机构，切实维护宪法的神圣地位，制止违宪行为屡屡发生的不良势头。将目前隶属政府序列的审计监督机构划归人大，加强人大的财经监督职能，扭转目前“审计年年搞、问题老一套”的疲软局面。第四，应逐步实现人大代表及地方各级人大常委会组成人员的专职化，不断优化人大常委会组成人员的知识结构和年龄结构。
　　4．大力发展共产党的党内民主
　　发展共产党党内民主的根本，首先要明确共产党党内权力属于全体共产党员。因此，要逐步实行党代表大会常任制和党代表大会年会制，使党代表大会成为各级党组织的最高权力机构。要改革和完善党内选举制度，逐步扩大直接选举范围，实行竞选制度，改革候选人提名方法，确保党员代表在公开、平等、竞争的原则基础上选举产生。并建立与选举制度相配套的弹劾罢免制度，以加强党员对党代会代表的监督制约。在此基础上，通过制度建设逐步规范党内权力的运行。要改革党内民主生活会制度，建立党内对话和听证会制度、党务公开制度、保障党员知情权制度、征集党员意见建议制度及党员参与选人用人制度等。改革和完善党内监督制度，实现“以权制权”。党的纪律检查委员会由同级党代表大会选举产生，和党委会地位平等，共同接受党代表大会的领导，以增强其应有的权威。
　　5．进一步推进政务公开
　　“民主政府是为它们的公民服务而存在的。” 8为此，应进一步完善行政许可制度、行政审批制度、收费公开制度、工程招投标公开制度、政府采购公开制度、社会保障公开制度、集体讨论决定制度、群众代表议政制度、听证会制度、信访制度等，以健全政务公开的制度体系。同时，要进一步丰富和完善政务公开的形式。各级政府不仅要利用宣传栏、明白卡、人民代表大会、广播、电视、报纸等传统手段进行政务公开，更要通过建立政府门户网站实现政务信息的快速、广泛公开。确实贯彻“公开是惯例、不公开是例外”的原则，避免以政府机关自身的意志决定政务公开与否。
　　6．积极推进公民政治参与
　　民主不仅体现在人民以委托的形式治理国家上，而且体现在公民直接参与国家政治生活上。首先，政府应根据市场经济和WTO的要求，对自己的权能进行准确定位，精心培育非政府组织，把不应由政府管理的事务统统交给非政府组织去做。其次，政府应吸纳公民全方位地参与政治过程。通过建立重大决策的建议制度、提案制度、咨询制度、公众讨论制度、听证制度、公决制度等，把公民纳入决策过程，给予参与决策的权力，以实现决策的民主化。同时，吸收公民参与对法律、政策及重大决策实施的监督，减少并防止执行不力、执法混乱、行为不规范等现象的发生。当然还应吸纳公民参与对决策执行后果的评价，把人民是否满意作为执行后果评价的根本指标，从根本上改变决策执行绩效由政府自我摆功评好的不良倾向。
　　（李建中系上海师范大学法政学院副教授）
　　
参考文献
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　　[2]民政部政策研究中心：《中国社会福利与社会进步报告（2003）》，社会科学文献出版社2003年版。
　　[3]民政部财政统计局：《中国民政工作年鉴1998》，中国社会出版社1999年版。
　　[4]胡锦涛：高举中国特色社会主义伟大旗帜 为夺取全面建设小康社会新胜利而奋斗——在中国共产党第十七次全国代表大会上的报告，《人民日报》2007年10月25日。
　　[5]胡锦涛：在中共中央举办的省部级主要领导干部提高构建社会主义和谐社会能力专题研讨班开班式上的讲话，《人民日报》2005年2月20日。
　　[6]中央保持共产党员先进性教育活动领导小组办公室：《保持共产党员先进性教育读本》，党建读物出版社2005年版。
　　[7]戴维·奥斯本：《改革政府——企业精神如何改革着公营部门》，上海译文出版社1996年版。

1全国人大常委会办公厅研究室：《人民代表大会文献选》，中国民主法制出版社1992年，第166页。
2全国人大常委会办公厅研究室：《人民代表大会文献选编》，中国民主法制出版社1992年，第185页。
3民政部政策研究中心：《中国社会福利与社会进步报告（2003）》，社会科学文献出版社2003年，第178页。

4民政部财政统计局：《中国民政工作年鉴1998》，中国社会出版社1999.年，第112页。
5胡锦涛：《高举中国特色社会主义伟大旗帜 为夺取全面建设小康社会新胜利而奋斗——在中国共产党第十七次全国代表大会上的报告》，人民日报，2007年10月25日。
6胡锦涛：《在中共中央举办的省部级主要领导干部提高构建社会主义和谐社会能力专题研讨班开班式上的讲话》，人民日报，2005年2月20日。

7中央保持共产党员先进性教育活动领导小组办公室：《保持共产党员先进性教育读本》，党建读物出版社2005年版，第66页。

8戴维·奥斯本：《改革政府——企业精神如何改革着公营部门》，上海译文出版社1996年，第149页。