【提要】
     如果没有市场和社会力量、地方政府、学校、教师、学生、家长等利益相关方的实际参与，就难以制订出一个让大众满意的规划纲要。

    ◆ 影响教育公平的政策渊源
    ◆ 更需要利益格局的调整
    ◆ 需要相关利益方的参与
   
    ● 周大平
     教育公平作为突出的社会问题被越来越多的民众关注，还是近几年的事情。此前的相当一段时间，萦绕人们耳畔的教育主题词多多，从“普及”、“跨越式发展”、“示范学校建设”，到“争创世界一流”、“高校扩招”、“大学城崛起”等，教育领域“发展压倒一切”的“光环”在一定程度上掩盖了现实中已经产生的教育公平问题。
     2007年，零点研究咨询集团曾就民众的教育满意度问题，在10个大城市、7个小城镇、8个县的农村地区进行过5000多个样本的入户问卷调查，结果发现“教育公平”在诸多分类指标评价中分值最低，民众对教育公平方面的改革期望，较为集中的是改善中小学“择校热”、坚守教育的公平性原则、提高农村教师队伍素质。
     一些教育专家指出，众多家长深感切肤之痛的重点学校制度的事实上存在，对培养“人才”的片面追求产生了误导：教育对“才”的关注日益取代对“人”的关注，造成教育最根本的树人育人功能的旁落。在教育过程中，对少数优异学生的关注取代了对大多数普通学生的关注，致使义务教育具有了本不该有的很强的竞争性、淘汰性、选拔性，其后果是筛选出一小批“尖子”时，造就了大量教育的“失败者”。因此有学者指出，“人”在教育指导思想中的缺席，从根本上动摇了教育公平。
   
     ◆ 影响教育公平的政策渊源
   
     在2008年教育界对改革开放的全面回顾中，一批在教育体制改革之初十分活跃的教育家概括出90年代以来的教育有两个特点，一是“发展大于改革”，二是“单纯财政视角的发展”。其中，学校为弥补经费不足搞起五花八门的经营创收、政府千方百计解决拖欠农村教师工资之类的新闻，有着只属于那些岁月的鲜明印记。
     杨东平说，从那时开始农村在“跨越式发展”中基本普及了九年义务教育，高等教育大规模扩大招生八年，在校生规模差不多增加了五倍。政府的教育投入一直在相对较低水平徘徊，还能让教育如此大发展，令很多外国人惊奇又羡慕。只是这种靠民众垫钱和银行贷款实现的教育数量规模上的“大跃进”，在某种程度上是以牺牲教育的质量——包括教育质量、教育公平为代价的。
     说起教育不公平的由来，杨东平一再提到上世纪50年代确立的等级化学校制度。那是中国工业化初期，国家为集中力量办好一小批重点学校，把基础教育的功能定位在向上一级学校输送拔尖人才。这个与义务教育理念截然不同的定位，自然把小学升初中以及初中升高中的考试变成了“小高考”。1986年实行义务教育制度以后，这种做法在理论上的合理性不复存在，因为义务教育是国家举办的面向每一个适龄孩子的强制性教育。然而至今，少数“优质学校”与大多数普通学校甚至薄弱学校并存的格局仍没有改变。
     2007年10月，中共十七大报告提出，教育公平是社会公平的重要基础。杨东平认为，这成为一个继续深入推进教育公平的标志。对国家而言是理念上的一次变革。上世纪50年代开始，中国的教育奉行国家目标至上，视个人为实现国家目标的工具，为此个人的一切都可以改变乃至牺牲。如今，教育的两种功能得以彰显：既通过培养的人才兴国，又使人全面发展、关照民生。对学校而言，则意味着构建一种全新的“以人为本”的教育，强调体现“以每一个学生为本”，即“一切为了学生，为了学生的一切，为了一切的学生”。同时教育需要人性化和个性化，所谓“因材施教”。
     据杨东平分析，上世纪90年代以来，在“产业化”思路下，教育规律、教育价值被强势的经济话语、商业逻辑挤压，均暴露出教育公平存在的突出问题。
     ——在计划经济时期形成的精英教育价值取向，将高等教育置于教育的重心，将城市置于资源配置的重心，倾向于维系城乡之间、重点学校与普通学校之间、公办教育与民办教育之间的“二元结构”，这些诱发教育不公平的价值特征在如今的教育政策制定中仍具有极大的惯性。
     ——原本出自上世纪80年代经济改革的“效率优先”概念，未经论证就成为教育发展不容置疑的“硬道理”，从而在理论上模糊了政府提供教育公共服务的特定职责，以及义务教育主要是政府的义务的概念，在现实中则混淆了政府和市场、公办教育和民办教育的不同功能，将政府用纳税人的钱提供的“公共产品”变成民众需要花钱购买的服务，架空了弱势人群享受公共服务的机会和权利，加大了教育不公平。
   
     ◆ 更需要利益格局的调整
   
     “实现真正的教育公平。就是解决了教育的最大问题。”2009年全国两会期间，全国政协委员、中国科技大学原校长朱清时谈到对教育体制改革的最大期待时这样说。
     然而进入策划层面，就会发现阻碍重重。因为实现教育公平需要观念的转变，更需要利益格局的调整。比如，微观上仅一个“取消重点学校制度”的舆情民意，就涉及巨大的既得利益方的特殊利益，事关很多人的饭碗，因此要改变是相当的难。
     杨东平说，教育体制改革以来推出的重要举措，无不被民间统统称为“内部人改革”，即在缺乏有效的社会参与和利益博弈机制的情况下，由掌控资源的部门主导的改革。由于资源垄断和缺乏监督，其价值取向往往不是开放教育市场，更多、更好地提供公共服务。教育的公益性和公平性往往是被这些“改革”损害的。
     比如，实现义务教育的均衡发展，并非没有治本的路径可循。第一步是均衡学校的硬件资源，第二步是通过教师流动制度，促进学校之间的教学质量的均衡发展，这既是韩国、日本的有效经验，也是中国沈阳、铜陵等城市的成功实践。很多地方政府之所以不作为，是因为已经形成了一个强大的利益群体，名校当然不愿意丧失自己的垄断地位；而名校不仅是政府的形象窗口，而且是一些人享受“优质教育”的“近水楼台”。这是择校问题难以解决的关键。
     清华大学人文社会科学院院长李强认为，要完善已经形成的制度，需要在多元利益格局的现实中，建立新的公共政策决策机制，通过公众参与、多元利益表达和利益博弈等制度创新，达到价值和利益的平衡，确保教育公共政策的公正性、科学性。
     杨东平认为，教育公平应是明确政府行为的边界，它的体制保障在于规范政府在市场经济环境中的行为，确立政府提供公平的公共服务、公共产品，维护公平竞争的市场秩序等基本职责。
     一直关注促进教育公平制度建设的上海交通大学教授熊丙奇提出，就学校管理来说，要建立教师委员会、家长委员会和大学生自治委员会，这些改革可以保障教育决策的民主，更可以及时保障受教育者的权利不受侵害。就公平就业来说，推行就业信息完全公开、增强大学生的维权意识，提高公职人员子女教育及就业状况的透明度，这些改革有助于营造公平的环境，促进每个大学生在人才市场完全靠竞争力说话。
   
     ◆ 需要相关利益方的参与
   
     4月上旬，国家《关于深化医药卫生体制改革的意见》以及《重点实施方案》面世。这个医改方案的制定历时三年，国务院为此成立跨部门的深化医药卫生体制改革部际协调工作小组，16个部委共同参与，使医改方案得以在一定程度上摆脱了部门利益的局限。2008年9月公布草案后又经6个多月的公开征集民意，多个方案激烈交锋，使医改方案的形成体现了程序公正和科学、民主决策的理念。
     杨东平认为，正在制定之中的《国家中长期教育改革和发展规划纲要》虽然也采取了问计于民的公开程序，但由于实际制定过程是由教育部单一行政主体控制的，起草过程仍具有很强的排他性和封闭性。在2009年初公开征集议题后便悄无声息，既没有公开有关部门所做的不同研究方案，也没有就一些重大专题进行公开讨论、举行民意调查及听证会之类，与主管部门不同的意见很难参与进去，更不用说什么利益相关方的博弈了。
     杨东平说，目前起草中的教改方案尚缺乏直面问题的勇气、锐意改革的态度和思路，也没有鲜明地突出体制改革和制度创新，改革措施的时间表、可操作性和可问责性都有明显不足，如果没有市场和社会力量、地方政府、学校、教师、学生、家长等利益相关方的实际参与，就难以制订出一个让大众而不仅是社会优势阶层满意的规划纲要。
     同样呼吁教育规划纲要不可只由教育部门一家操作的熊丙奇认为，如果社会对人才的评价、使用、管理体系不改革，教育的发展必将受制于处处强调学历和学校“出身”的用人环境。比如中国的近邻韩国和日本，高等教育毛入学率远比中国高，高考升学竞争的程度也不逊于中国，可他们的基础教育并没有演变为全面的应试教育，除了学校的自主性强、教育资源配置的均衡程度高之外，更重要的是没有二元户籍管理制度，所有公民享有基本的社会福利，各行业劳动收入的差距小，用人制度中的歧视现象并不严重，这就大大减少了社会对教育的扭曲。